Rozważania o sprawczości wypada zacząć od być może zaskakującego zastrzeżenia: nie jest to pojęcie, które należałoby umieścić w zbiorze słów kluczy opisujących nową politykę państwa, adekwatną do wyzwań drugiej ćwierci XXI wieku. Umieszczona wysoko na liście priorytetów skłania bowiem polityków do podejmowania działań spektakularnych i pomijania rzeczywistych problemów. Możemy napisać z dużą pewnością, że czas, który nadchodzi, nie będzie okresem otwierania autostrad czy chwalenia się kolejnymi projektami na wzór CPK.
Polityka musi zajmować się sferami, w których trudno o spektakularny sukces: demografią, bezpieczeństwem, konkurencyjnością, migracjami, a także problemami oświaty, ochrony zdrowia, polityki senioralnej. Sprawczość jest w każdym z tych obszarów standardem technicznym, warunkiem koniecznym dobrego rządzenia. Nie wolno jej pomijać, ale nie jest celem samym w sobie.
Nie zawsze tak było. Państwo polskie nabierające podmiotowości w epoce transformacji musiało zmienić sposób działania i stać się partnerem dla grup interesów, opierać się presji międzynarodowej, wykazywać skutecznością w walce z przestępczością zorganizowaną. Musiało przeprowadzić akcesję do struktur świata zachodniego i spełnić wymogi związane z absorpcją środków europejskich. Słowem - osiągać sprawczość w ramach modelu rywalizacyjnej, demokratycznej polityki i w logice globalnego kapitalizmu, z silnymi grupami interesu ukształtowanymi w czasach PRL i nawykami administracji niepasującymi do nowych czasów.
Sprawczość pojawia się w naszej debacie publicznej jako element trzech, czasami nakładających się na siebie narracji.
Pierwsza z nich to tradycyjna opowieść o słabości państwa polskiego, a nawet szerzej - charakteru Polaków. Spotyka się ona z najczulszym nerwem naszego postrzegania historii, z pytaniem o przyczyny upadku państwa pod koniec wieku XVIII czy klęski roku 1939. To nurt myślenia, który winy za te nieszczęścia poszukiwał w sobie, a nie w innych. Nurt ten miał własną szkołę historyczną i polityczną ufundowaną przez krakowskich Stańczyków, miał swych uważnych obserwatorów także na lewicy - by wymienić choćby Stanisława Brzozowskiego. Ale świetnie współgrał z szerszą emocją społeczną, poczuciem zacofania lub zapóźnienia względem Zachodu. Miał także całkiem współczesne wcielenia i modyfikacje, by wspomnieć fantomowe ciało króla Jana Sowy, państwo teoretyczne Bartłomieja Sienkiewicza czy słabe państwo Artura Wołka.
Słabości instytucjonalne państwa były nie tylko ulubionym tematem publicystów, ale także części polityków. Ci z nich, którzy poświęcali im uwagę, zostali jednak skutecznie zmarginalizowani przez kolegów przed kilkunastu laty. Ich miejsce zajmowali na krótką chwilę inni, ale nigdy nie zdobyli wielkiego wpływu. Jednocześnie w języku polityki sprawczość została zredukowana do wymiaru nośnych, w miarę łatwych w realizacji i spektakularnych posunięć.
Drugi nurt opowiadania o sprawczości ma wymiar uniwersalny. Najpełniejszy wyraz dało mu brytyjskie hasło brexitowe: „Take back control”. Odzyskiwanie kontroli nad losem Ameryki było kluczową ideą kampanii Donalda Trumpa, ale także wielu innych polityków, których określano mianem populistów. Z czasem stało się idiomem, do którego nawiązywać zaczęli także niektórzy z polityków głównego nurtu.
Tak rozumiana sprawczość ma dwóch wrogów: odbierające podmiotowość państwom porządki i porozumienia globalne, a w Europie - także unijne oraz styl zarządzania publicznego określany mianem governance. Styl ten, który nie ma dobrej polskiej nazwy (częściej zdarza się usłyszeć dziwnie brzmiący przymiotnik „gowernansowy” niż trochę bardziej swojskie, lecz zbyt abstrakcyjne „współzarządzanie”), realizuje postulat uzgadniania wszystkiego ze wszystkimi. Zarzuca się mu dość rozmyte zasady brania pod uwagę opinii różnych podmiotów, przewlekanie procedur, rozmywanie odpowiedzialności.
Receptą na owo rozmycie był powrót do figury silnego, sprawczego lidera, nieliczącego się z opinią elit. Lidera, który - w modelu polityki populistycznej - jest reprezentantem głosu ludzi odsuniętych od wpływu na bieg spraw, pomijanych w mechanizmach dystrybucji wzrostu gospodarczego, lekceważonych ze względu na tradycjonalistyczne przekonania.
Polska wersja tego opowiadania to walka z imposybilizmem, bardzo bliska nurtowi krytyki historycznej słabości państwa. Ale widziana przez pryzmat współczesnej krytyki ograniczeń wynikających z dziedzictwa PRL i natury zobowiązań międzynarodowych. Takiemu myśleniu sprzyja długi trend zmian reguł rywalizacji, sięgający do początków XXI wieku, który wyraża się w uważnym śledzeniu nastrojów i unikaniu ryzyka „niepopularnych społecznie decyzji”. To unikanie ryzyka prowadzi do nieufności wobec ambitnych projektów przynoszonych przez „naiwnych ekspertów” i nadmiernej wierze w kompetencje spin doktorów. Uczymy się o sprawczości od liderów partii, z ich przekazów dnia, co utrudnia zrozumienie przyczyn sukcesów i porażek.
W polskiej debacie publicznej słowo „sprawczość” zyskało status fetyszu politycznego, stało się synonimem skuteczności i tzw. dowożenia obietnic wyborczych. Przeszło więc ewolucję od publicystycznego postulatu radzenia sobie z problemami do twardego narzędzia legitymizacji władzy, nierzadko używanego jako pretekst do omijania opieszałych procedur demokratycznych. Tę ścieżkę legitymizuje zresztą nie tylko polityka Trumpa, ale też sporo technik politycznych stosowanych przez Emmanuela Macrona.
Zmiana w polityce krajów demokratycznych jest wyraźniejsza tam, gdzie stoi za nią populistyczna retoryka i tradycja silnej władzy jednostki, ale nawet poza tymi przypadkami jest trendem, na którego osłabienie przyjdzie nam z pewnością jeszcze poczekać.
Trzeci wymiar dyskusji o sprawczości dotyczy pewnego technicznego namysłu nad skutecznością władzy publicznej i jej bezradnością wobec istotnych procesów i wyzwań. Nurt ten był bardzo silny z początku drugiej dekady, kiedy nawet oficjalne raporty rządowe mówiły o „ryzyku dryfu rozwojowego”. Ówczesne diagnozy Michała Boniego czy Jerzego Hausnera oparte były na obawie przed tym, że dynamika poakcesyjna, zbudowana na imperatywie absorpcji możliwie największych środków unijnych, przekształca się w bezrefleksyjne powtarzanie wzorów ułatwiających korzystanie z kolejnych brukselskich budżetów.
Jednocześnie, jak podkreślano, państwo nie potrafi przechodzić do trybu reagowania na wyzwania - zwłaszcza te strukturalne, związane z długotrwałymi procesami. Jednak w tym miejscu powinno dojść - a nie doszło - do ciekawego spotkania pierwszej i trzeciej opowieści. Do konkluzji opartych na konfrontacji problemów epoki poakcesyjnej z tym, o czym dyskutowano „od zawsze”.
Zwłaszcza że część problemów była historycznym ciężarem nie za sprawą charakteru narodowego, ale z długotrwałego statusu półperyferyjnego, poprzedzonego brakiem własnego państwa i własnych zasobów w epoce kapitalistycznej modernizacji XIX wieku, zależności PRL, a także logiki transformacji po roku 1989. Tego uwarunkowania nie widziano, woląc narzekać na nawyki, złe obyczaje, tradycje. Może dopiero porównania z epoki COVID dały nam do myślenia, że świat nie dzieli się na zorganizowany Zachód i rozlazły, bezradny wobec wyzwań Wschód. Nadal jednak nie umiemy tego, czego inni uczyli się 100-150 lat temu: długofalowego planowania, gromadzenia strategicznych zasobów, skutecznego definiowania własnego interesu, wytyczania hierarchii celów i trzymania się jej w obliczu presji doraźnych.
To właśnie COVID był wyzwaniem dobrze pokazującym znaczenie technicznie rozumianej sprawczości. I to nie tylko w wymiarze ochrony zdrowia czy prac nad szczepionką, ale także ratowania społeczeństw i ich gospodarczych zdolności przed skutkami lockdownu. To wtedy, a później także po agresji Rosji na Ukrainę, rodziło się nowe rozumienie politycznych zdolności poszczególnych państw. Polskim odkryciem było to, że nie ma już „skazanego na sukces” Zachodu i niedających sobie rady nowych krajów członkowskich.
Nie chciałbym, by zostało to odebrane jako nieuzasadnione poczucie wyższości; przed tym powstrzymuje choćby wysoka śmiertelność w okresie walki z wirusem, będąca pochodną niskiej sprawności części instytucji. Jednak można mieć nadzieję, że okres ten był etapem wychodzenia z traum transformacyjnych.
To szansa, by o sprawczości i problemach instytucjonalnych myśleć nie w konwencji zacofania i upośledzenia, ale poszukiwania własnych ścieżek efektywności, opartych także na tym co w ostatnich dekadach nam się udało.
Ważnym problemem dyskusji o technicznych aspektach sprawczości jest bowiem fakt, że państwo nie jest zainteresowane prowadzeniem badań nad własnymi strukturami. Rzadko kto zajmuje się proceduralną stroną polityk publicznych. To sprawia, że marnujemy doświadczenia praktyków i nie tylko nie uczymy się na błędach, ale nie potrafimy analizować przyczyn własnych sukcesów.
Integracja europejska uruchomiła pewien rodzaj sprawczości związany z absorpcją środków unijnych, ale skoncentrowany na optymalizacji ich skali i przestrzeganiu procedur, a w mniejszym stopniu na poprawie ich skuteczności.
Unia nie tylko zastąpiła państwa narodowe w funkcjach regulacyjnych, lecz także w tworzeniu kultury zarządzania publicznego, promowania współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego, monitorowania efektów działania. Dziś należałoby sensowniej wykorzystywać te mechanizmy w realizowaniu własnego planu.
Warto zwrócić uwagę choćby na proces przechodzenia od ścisłej unijnej agendy w projektowaniu sieci dróg szybkiego ruchu w ramach korytarzy TEN-T, do własnego pomysłu, realizowanego przez GDDKiA. Obecnie można mieć nadzieję, że model ten zostanie powtórzony przez PLK.
Przed podobnym wyzwaniem stają samorządy województw, które w sensie merytorycznym są gotowe na tworzenie własnej agendy, niebędącej wyłącznie pochodną mechanizmów dystrybucji środków unijnych. Tu jednak warunkiem sprawczości jest zmiana logiki finansowania zadań rozwojowych i przyjęcie nowego modelu terytorializacji polityk publicznych, w szczególności w obszarach takich jak opieka zdrowotna, szkolnictwo wyższe, badania i rozwój. Kluczowe pytanie, jakie warto zadać brzmi - jakie są warunki technicznie rozumianej sprawczości? Czy jest to czynne zainteresowanie liderów politycznych, czy przeciwnie - stworzenie warunków autonomii w działaniu?
Przykład wieloletniego projektu tworzenia sieci drogowej pokazuje, że to drugie. Tam, gdzie można wskazać wyodrębnioną instytucję, nieuwarunkowaną silnie wymogami współpracy z innymi resortami - to rozwiązanie wydaje się być słuszne. Oczywiście, nawet wtedy istnieją pewne koszty, swego rodzaju „splendid isolation” reprezentowana przez dużych operatorów infrastruktury, niechętnych do uwzględniania stanowiska samorządów lub innych podmiotów rządowych. Jednak trudno sobie wyobrazić ingerencję polityczną, która korygowałaby tę wadę.
Zupełnie inaczej dzieje się w obszarach, w których mamy do czynienia z koniecznością realizowania polityk wykraczających poza horyzont jednego resortu, ale tu znów wyzwaniem jest raczej pomysł na wychodzenie z podstawowego, sektorowego trybu działania. Mechanizmy integracji można „zaczepiać” o poziom KPRM lub kierownictwa rządu, powierzając zadania wicepremierom. Można też tworzyć instytucje integrujące przedsięwzięcia na poziomie niższym, choć pewnie doświadczenie integracji działań w czasie przygotowań do EURO 2012 jest dobrą wskazówką, by unikać tworzenia nowych, konkurencyjnych podmiotów, zwłaszcza opartych na niepolitycznej konstrukcji, takich jak stworzona wówczas spółka PL.2012. W takich obszarach liczenie na „apolityczną koordynację” między sektorami państwa jest naiwnością.
Jeszcze innym elementem technicznie rozumianej sprawności jest wiązanie jej z gotowością do eksperymentu i liczenie się z tym, że eksperyment może nie wyjść. Bywa bowiem tak, że brak zmian nie jest efektem silnych przeciwnych interesów, lecz silnych obaw przed czymś nowym. Może tego nie pamiętamy, ale wprowadzenie powiatów zostało poprzedzone pilotażem prowadzonym w dwóch „typowych” strefach usług publicznych: nowosądeckiej i polkowickiej. Pilotaż przyniósł wiele obserwacji, ale część z nich nie została wówczas włączona do konstrukcji ustrojowej - np. relacja między miastem na prawach powiatu i jego powiatem obwarzankowym.
Traktowanie sprawczości jako celu samego w sobie jest skutkiem traumatycznych doświadczeń przeszłości lub populistycznego trendu, który istotnie wpływa na kształt rywalizacji politycznej i zmianę sposobu rządzenia i komunikowania. Obietnica sprawczości - składana wyborcom przez polityków nowego nurtu, którego ucieleśnieniem jest Trump - przyniesie zapewne zarówno rozczarowanie, jak i będzie podstawą długiej legendy o podjętej próbie. Jej znaczenie nie polega jednak na ukształtowaniu nowego nurtu programowego, który określano mianem populizmu, lecz na zmianie reguł gry i odrzuceniu części z nich.
Przegrana populistów w tych czy innych wyborach i utrata przez nich władzy niekoniecznie wiąże się z powrotem do starych reguł. Wiele ze zmian wprowadzonych w ramach „walki z imposybilizmem” kusi także następców. W naturalny sposób wpisują się oni w oczekiwaną przez wyborców i media poetykę „sprawczych liderów”. Oczyszczeni z podejrzeń o populizm - wszak właśnie oni odsunęli zagrożenie populistycznych rządów - mogą sobie pozwolić na eksploatowanie tego, co w polityce populistycznej trafiało do elektoratu. Tyle tylko, że cała rozgrywka pozostaje istotna jedynie na poziomie rywalizacji politycznej, a nie wzoru funkcjonowania państwa. To przeniesienie rozliczalności - która miała stanowić merytoryczne uzasadnienie demokracji - na poziom, który usuwa rzeczywiste problemy na drugi plan.
Warto jednak nie porzucać myślenia o sprawczości w sposób analityczny: w kategoriach technik, które wymagają lepiej przemyślanych instytucji, systemowego wspierania współpracy, tworzenia warunków do eksperymentu i innowacji. Tak bowiem powstaje sensowne źródło demokratycznej legitymizacji, które nie sprowadza życia politycznego do gry w obietnice i pozory. Co więcej - nie stawia krajów demokratycznych na przegranych pozycjach w światowej rywalizacji.
O ile bowiem sprawczość jako element doktryny populistów jest po części reakcją na poczucie porażki, jaką kraje demokratyczne ponoszą dziś w wielu obszarach rywalizacji, o tyle sprawczość rozumiana technicznie jest warunkiem skutecznego podejmowania wyzwań, nie tylko przez tradycyjnie ukształtowane państwa europejskie, lecz także przez ich innowacyjną formę współpracy, jaką jest Unia Europejska. Polityce tej ostatniej bardziej zresztą niż sprawczości potrzeba pomysłowości i pewnego rodzaju sprytu, żeby wyjść poza skostniałe schematy wynikające z nadmiernej wiary w samoregulację przez procedury. Kryzys sprawczości jest bowiem - tak na poziomie UE, jak i państw członkowskich - często objawem innych problemów, a nie problemem samym w sobie.