25.09.2026 Badanie opinii mieszkańców Krakowa – co jest dla nich ważne w przededniu wyborów na prezydenta miasta
Badanie opinii mieszkańców Krakowa – co jest dla nich ważne w przededniu wyborów na prezydenta miasta Joanna Sawicka, Maciej Misztal Joanna Sawicka, Maciej Misztal
Analitycy Polityki Insight
Na początku sierpnia Polityka Insight zleciła Opinii24 badanie ilościowe, w którym sprawdziliśmy priorytety mieszkańców, preferencje wyborcze oraz ich opinie dotyczące Strefy Czystego Transportu i jakości powietrza.

I. Co jest ważne dla Krakowian?

Zapytaliśmy, jakie są, zdaniem respondentów i respondentek, najpilniejsze wyzwania stojące przed Krakowem, którymi powinien zająć się przyszły prezydent miasta? Osoby odpowiadające mogły zaznaczyć maksymalnie trzy odpowiedzi (1 – najczęściej wybierana odpowiedź, 10 – najrzadziej).

1 Słaby dostęp do ochrony zdrowia
2 Niewystarczająca liczba miejsc parkingowych
3 Zła jakość powietrza
4 Słabo rozwinięty transport publiczny
5 Za mało terenów zielonych
6 Zły stan infrastruktury drogowej
7 Nowe zasady funkcjonowania Strefy Czystego Transportu
8 Zły stan infrastruktury dla pieszych (np. chodników, brak oświetlenia)
9 Problemy wynikające z nadmiernej turystyki
10 Brak usług dla dzieci (żłobki, przedszkola, szkoły, zajęcia dodatkowe)
11 Brak miejsc wspólnych, gdzie mogliby spotykać się mieszkańcy
12 Za mało niezbędnych punktów usługowych (sklepy, apteki itp.)

Hierarchia problemów wskazuje, że mieszkańcy oceniają miasto przede wszystkim przez pryzmat jakości podstawowych usług oraz warunków codziennego życia.

Najważniejszym problemem okazuje się słaby dostęp do ochrony zdrowia, następnie niewystarczająca liczba miejsc parkingowych, a na trzecim miejscu zła jakość powietrza. W dalszej kolejności znajdują się transport publiczny, dostęp do terenów zielonych i stan dróg.

Jest to ważne również z perspektywy politycznej. Mieszkańcy nie koncentrują się wyłącznie na dużych sporach ideowych. Istotna jest dla nich przede wszystkim sprawność miasta i kształt polityk miejskich.

Problem smogu jest powszechnie uznawany. Wśród mieszkańców istnieje bardzo szeroki konsensus co do tego, że zanieczyszczenie powietrza jest rzeczywistym problemem wymagającym działań publicznych. 91,2% respondentów zgadza się, że zanieczyszczone powietrze może powodować problemy zdrowotne, a 91,1% uważa, że miasto powinno dbać o czystość powietrza.

W hierarchii najważniejszych problemów trapiących miasto (mierzonej metodą MaxDiff, czyli hierarchia ważności) zła jakość powietrza zajmuje trzecie miejsce, po dostępie do ochrony zdrowia i niewystarczającej liczbie miejsc parkingowych. Jest jednocześnie problemem uznawanym za istotniejszy niż same zasady funkcjonowania Strefy Czystego Transportu.

Wśród osób negatywnie oceniających jakość powietrza najczęściej wskazywane przyczyny problemu to:

  • gęsta zabudowa – 50,1%,
  • spaliny – 48,7%,
  • ukształtowanie terenu – 38,4%.

Oznacza to, że transport samochodowy jest postrzegany jako jedno z ważnych źródeł zanieczyszczenia, ale nie jako jedyna przyczyna problemu. Spór dotyczy przede wszystkim sposobu prowadzenia polityki, a nie jej celu.

II. Aż 71,9% mieszkańców zgadza się ze stwierdzeniem, że Strefy Czystego Transportu są potrzebne, ale muszą być dobrze zaprojektowane.

Sprawdziliśmy też, jakie decyzje władz miasta zwiększyłyby akceptację dla SCT. Z odpowiedzi Krakowian wynika:

  • niższe ceny komunikacji publicznej – 41%,
  • uzależnienie ograniczeń od rzeczywistej emisji pojazdu zamiast wyłącznie od jego wieku – 26%,
  • rozwój transportu publicznego – 21,6%,
  • zmniejszenie obszaru SCT – 16,3%.

Tylko 13,8% osób spośród tych, którzy nie popierają obecnego modelu strefy deklaruje, że nie zaakceptowałoby SCT w żadnej formie.

Badanie wskazuje zatem na istnienie stosunkowo niewielkiej grupy zdecydowanych przeciwników jakiejkolwiek strefy oraz znacznie większej grupy mieszkańców, których stanowisko można określić jako „SCT tak, ale pod innymi warunkami”.

III. Referendum nie było przede wszystkim o SCT.

Jednym z najciekawszych wyników badania jest struktura powodów głosowania za odwołaniem prezydenta.

SCT była więc ważnym czynnikiem mobilizującym, ale nie była główną przyczyną udziału w referendum i głosowania przeciw prezydentowi.

Referendum należy interpretować szerzej jako wyraz niezadowolenia ze sposobu zarządzania miastem, finansów, miejskich spółek, cen usług publicznych i kierunku polityki miejskiej.

Ponadto, referendum miało przede wszystkim charakter lokalny.

Pytani o to, co było ważniejsze przy podejmowaniu decyzji o udziale w referendum, mieszkańcy Krakowa (którzy zagłosowali 24 maja) wskazywali:

  • 60,8% wskazuje ocenę Aleksandra Miszalskiego jako prezydenta Krakowa,
  • tylko 7,8% przede wszystkim sytuację polityczną w kraju,
  • 31,5% uważa oba czynniki za podobnie ważne.

Wyniki nie potwierdzają więc interpretacji referendum jako przede wszystkim protestu przeciwko rządowi centralnemu. Było ono w znacznie większym stopniu oceną władz Krakowa.

IV. Jakich kandydatów na prezydenta popierają mieszkańcy.

Badanie przeprowadziła pracownia Opinia24 dla More in Common Polska na reprezentatywnej próbie 800 mieszkańców Krakowa. Zrealizowano je w dniach 3-20 sierpnia 2026 r. metodą telefonicznych, standaryzowanych wywiadów kwestionariuszowych wspomaganych komputerowo (CATI).

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
10.08.2026 Co wpłynie na działania antysmogowe w sezonie grzewczym
Co wpłynie na działania antysmogowe w sezonie grzewczym Maciej Misztal Maciej Misztal
badacz
Polska wchodzi w kolejny sezon grzewczy z dużą skalą potrzeb, ale też z bardziej uporządkowanym planem działań niż rok temu.

Punkt wyjścia

Według danych GIOŚ w 2025 r. po raz pierwszy w żadnej z monitorowanych stref nie przekroczono norm dla dwutlenku azotu, związanego głównie z ruchem samochodowym. Jednocześnie chłodniejsza zima przyniosła więcej dni z przekroczonymi normami powietrza i wzrost zanieczyszczeń typowych dla domowych palenisk. Nadchodzący sezon grzewczy pokaże, czy poprawi się również poziom zanieczyszczeń pochodzących z ogrzewania budynków. Problem ma charakter strukturalny: według Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków ponad 2 mln domów jednorodzinnych nadal korzysta wyłącznie z niespełniających wymogów źródeł ciepła. Podstawowym instrumentem finansowania ich wymiany pozostaje program „Czyste powietrze”, z którego wypłacono dotąd ponad 22 mld zł.

Perspektywy

Jesienią rząd spróbuje odbudować zaufanie do programu. W lipcu przeprowadzono pierwszy etap reformy. Zmiany miały przede wszystkim dostosować wysokość wsparcia do kosztów inwestycji, poszerzyć grono uprawnionych i dać beneficjentom więcej czasu na realizację prac. Kolejnym krokiem ma być bon finansujący audyt energetyczny, który obniży koszt rozpoczęcia inwestycji dla gospodarstw domowych i pomoże lepiej zaplanować jej zakres. Rząd przygotowuje też rozwiązania zwiększające bezpieczeństwo prawne i finansowe beneficjentów, w tym ustawę pomocową oraz dobrowolną listę sprawdzonych wykonawców. Powodzenie reformy będzie mierzone nie tylko liczbą nowych wniosków, lecz także tym, czy program skuteczniej niż w poprzednich latach dotrze do gospodarstw o niższych dochodach, które wymagają większego wsparcia finansowego i organizacyjnego.

Równolegle będzie wdrażał dyrektywę w sprawie jakości powietrza. Nowe przepisy wymuszą przyspieszenie działań antysmogowych po 2030 r. Ich wprowadzenie ma na celu obniżenie dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń do poziomów zgodnych z wytycznymi WHO. Polska ma dokonać transpozycji dyrektywy do 11 grudnia 2026 r., a projekt ustawy przygotowany przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska ma trafić do rządu w IV kwartale. W najbliższych miesiącach prace nad ustawą określą, kto i kiedy ma reagować na przekroczenia nowych norm. Województwa będą musiały przygotować plany dla obszarów zagrożonych niespełnieniem limitów na 2030 r.; od ich jakości może zależeć zgoda KE na odroczenie terminów. Projekt wzmacnia też monitoring zanieczyszczeń i daje obywatelom prawo skarżenia bezczynności władz. Docelowo ostrzejsze normy mogą wymusić szybszą termomodernizację, wymianę źródeł ciepła, rozwój transportu niskoemisyjnego oraz rozbudowę systemu pomiarów.

Spór ministerstw zagraża finansowaniu programu. Budżet państwa najpierw finansuje „Czyste powietrze”, a następnie odzyskuje środki z UE w ramach programu FENiKS. Ministerstwo Klimatu i Środowiska przekazało do certyfikacji dokumenty na około 1,5 mld zł i podkreśla, że zostały one wcześniej sprawdzone przez wojewódzkie fundusze, NFOŚiGW i sam resort. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej wstrzymało jednak ich dalsze rozliczanie z powodu wątpliwości dotyczących części wydatków, co wywołało publiczny konflikt. Jednocześnie Prokuratura Europejska prowadzi śledztwo w sprawie oszustw i wyłudzeń w programie. Ministerstwo Finansów uzależniło przekazywanie kolejnych pieniędzy wojewódzkim funduszom od certyfikowania co najmniej 60 proc. dotychczas wypłaconej beneficjentom kwoty. Przedłużenie sporu może więc prowadzić do opóźnień w wypłatach i przyjmowaniu nowych wniosków, obciążyć budżet państwa oraz pogłębić nieufność wobec programu.

Województwa będą musiały zabiegać o finansowanie działań antysmogowych z funduszy unijnych. Nowy budżet UE na lata 2028–2034 nie przewiduje odrębnej puli na poprawę jakości powietrza, dlatego termomodernizacja, wymiana źródeł ciepła i modernizacja ciepłownictwa będą konkurować z inwestycjami klimatycznymi. Raport Polityki Insight „Województwa wobec smogu” wskazuje, że polityka antysmogowa w Polsce nie rozwija się w sposób jednolity ani przestrzennie, ani instytucjonalnie. Podział środków powinien więc uwzględniać różną skalę problemu i możliwości województw. Regiony powinny już na etapie przygotowywania planu partnerstwa krajowego i regionalnego uzasadniać skalę potrzeb i zabiegać o wpisanie odpowiednich działań do części regionalnych.

Co z tego wynika

Działania antysmogowe wchodzą w etap przyspieszenia, ale ich skuteczność nadal zależy od finansowania, sprawności administracji i współpracy rządu z regionami. Miesiące jesienno-zimowe pokażą, czy rozpoczęte reformy uratują program „Czyste powietrze” i przygotują samorządy na dostosowanie się do zaostrzonych wymogów dotyczących nowych norm zanieczyszczeń. Choć system nadal obciążają spory o finansowanie i nierówne możliwości regionów, sytuacja wydaje się lepsza niż rok temu, kierunek zmian jest wyraźniejszy, a działania rządu i samorządów stopniowo nabierają spójności.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
26.06.2026 Unijny budżet a smog. Gdzie jesteśmy w negocjacjach?
Unijny budżet a smog. Gdzie jesteśmy w negocjacjach? Krzysztof Mrozek Krzysztof Mrozek
Polska Zielona Sieć
Brukselę tego lata rozgrzewają nie tylko upały, ale i negocjacje nowego unijnego budżetu. Komisja Europejska stawia na obronność i konkurencyjność, co cieszy rosnących w siłę konserwatystów. Choć ponad jedna trzecia środków ma wspierać klimat i środowisko, kwestie te schodzą na dalszy plan. Czy w nowym budżecie jest miejsce na transformację energetyczną i czystsze powietrze?

Stan prac i osie sporu

Wieloletnie ramy finansowe (WRF) to długoterminowy budżet Unii Europejskiej, określający jej cele i priorytety. Komisja Europejska (KE) zaprezentowała ich projekt na lata 2028–2034 w lipcu 2025 r.1 WRF podzielony został na cztery filary (headings), z których pierwsze dwa – koperty krajowe i środki na konkurencyjność, dobrobyt i bezpieczeństwo – są kluczowe dla transformacji energetycznej. Za głęboką przebudową architektury budżetu stoi dążenie do zwiększenia elastyczności i centralizacji w związku z nowymi priorytetami – obronnością i konkurencyjnością. Mimo wymogu przeznaczenia 43 proc. środków na klimat w kluczowych funduszach (35 proc. w całym WRF) eksperci chłodno przyjęli propozycję KE. Krytykują m.in. likwidację Funduszu Sprawiedliwej Transformacji2 oraz programu LIFE, który przez ponad trzy dekady był synonimem działań UE w obszarze środowiska. Oba instrumenty są obecnie istotnym wsparciem dla inwestycji związanych z czystym powietrzem i zwalczaniem zanieczyszczeń. Ich brak w WRF 2028–2034 nasili konkurencję o środki między poszczególnymi priorytetami budżetu.

Po publikacji propozycji KE środek ciężkości debaty wokół WRF przesunął się do Parlamentu Europejskiego i Rady UE. Teoretycznie czasu na nią jest sporo – przyjęcie aktów prawnych powinno nastąpić przed startem nowej perspektywy (styczeń 2028 r.). Jednak za wypracowaniem wcześniejszego konsensusu przemawiają względy praktyczne (konieczność zapewnienia czasu na zaprogramowanie funduszy) i powody polityczne: rok 2027 upłynie pod znakiem wyborów w kilku krajach UE. Kluczowe z nich są wybory prezydenckie we Francji – przodujący w sondażach obecny europoseł Jordan Bardella (Zjednoczenie Narodowe) już zapowiedział, że zmniejszy francuski wkład do WRF o połowę, jeżeli obejmie Pałac Elizejski3.

Prace nad WRF toczą się w specyficznym momencie politycznym – mocny „skręt w prawo” w wielu państwach członkowskich znalazł odzwierciedlenie w składzie Parlamentu Europejskiego X kadencji (od 2024 r.) i obsadzie części tek komisarzy KE. Przełożyło się to na spadek znaczenia działań w obszarze klimatu i środowiska w dyskursie publicznym. Choć przepisy wypracowane w ramach Europejskiego Zielonego Ładu (EZŁ) wciąż wyznaczają kierunki działań, to sam EZŁ stał się mniej eksponowany, aby nie drażnić prawicy. Transformacja energetyczna jest w WRF pokazana niemal jako instrument zapewniający bezpieczeństwo, odporność i konkurencyjność, a nie kluczowy, długoterminowy priorytet Unii służący osiągnięciu neutralności klimatycznej.

Państwa członkowskie zasadniczo dzielą się na dwa obozy ze względu na swój stosunek do WRF. Pierwszy to skupiająca około 17 krajów grupa Przyjaciół Spójności4: m.in. państwa Europy Środkowo-Wschodniej (w tym Polska), a także Południowej (np. Grecja, Portugalia). Drugi to czwórka krajów „oszczędnych”5: Holandia, Szwecja, Dania i Austria. Pozostałe kraje popierają wybrane postulaty każdej ze stron. Są też kwestie, które łączą państwa z obu grup – np. zarówno Polska, jak i Dania opowiadają się za zwiększaniem wydatków z WRF na obronność, a większość państw popiera uelastycznienie budżetu.

Oś sporu Przyjaciele Spójności Oszczędni
Rozmiar budżetu Utrzymanie lub zwiększenie propozycji KE (1,26 proc. DNB łącznie ze spłatą funduszu odbudowy) Zmniejszenie WRF do ok. 1 proc. DNB
Nowe zasoby własne Postulat „prawdziwych” nowych zasobów własnych – obiekcje Polski budzi np. przekazanie 30 proc. wpływów z systemu handlu uprawnieniami do emisji ETS, co jest postrzegane jako zakamuflowany dodatkowy wkład krajowy (środki te nie trafią bowiem do budżetu państwa) Sceptyczne podejście – nowe zasoby własne postrzegane są jako narzędzie zwiększania budżetu. Dopuszczalne po dogłębnej reformie WRF
Polityka spójności i polityka rolna Sprzeciw wobec ograniczania regionalnego wymiaru polityki spójności i łączenia polityki spójności z polityką rolną w jednym funduszu w ramach planów partnerstwa krajowego i regionalnego (PPKR) Postulat ograniczenia polityki spójności i skoncentrowania jej na najbiedniejszych regionach. Przesunięcie środków na priorytety obronne i konkurencyjne. Postulat ograniczenia WPR
Zarządzanie dzielone a zarządzanie centralne Sprzeciw wobec centralizacji budżetu. Zarządzany centralnie Europejski Fundusz Konkurencyjności będzie trudno osiągalny dla państw wschodniej i południowej Europy Poparcie. Centralne zarządzanie ma zapewnić sprawne dysponowanie środkami na inwestycje obronne oraz konkurencyjność

Powyższe zestawienie ma charakter upraszczający. Stanowiska państw w poszczególnych kwestiach mogą się różnić mimo ich przynależności do nieformalnej grupy Przyjaciół Spójności lub „oszczędnych”

Obecnie w centrum debaty znajdują się architektura i wielkość budżetu. Propozycję WRF zaprezentowaną przez KE negocjują Parlament Europejski (PE) i Rada UE – choć ostateczna decyzja należy do Rady Europejskiej, czyli szefów rządów, to właściwe prace toczą się w Radzie UE skupiającej właściwych ministrów. Parlament tradycyjnie postuluje zwiększenie budżetu i jego większą przejrzystość, ambitniejsze rozwiązania klimatyczne i silniejszy udział obywateli, natomiast Rada UE zasadniczo dąży do konsolidacji i uproszczenia budżetu. Zanim rozpoczną się oficjalne negocjacje między Parlamentem a Radą UE (tzw. trilogi), instytucje przygotowują swoje stanowiska w odniesieniu do kluczowych elementów propozycji Komisji.

O ile Rada UE pracuje początkowo nad stanowiskami do poszczególnych elementów pakietu legislacyjnego, o tyle Parlament przyjął raport dotyczący całego pakietu WRF (interim report) już 28 kwietnia6. Wskazuje w nim na potrzebę wzmocnienia społecznego wymiaru WRF zgodnie z zasadą „niepozostawiania nikogo w tyle” i krytykuje centralizację zarządzania budżetem kosztem wymiaru regionalnego. Wpisuje się to w niechęć PE wobec nadmiernego wzmacniania Komisji Europejskiej. Europosłowie pozytywnie przyjęli za to pomysł wzmocnienia instrumentu „Łącząc Europę” (Connecting Europe Facility), kluczowego dla budowania odporności i dekarbonizacji w skali Europy.

W czerwcu cypryjska prezydencja w Radzie UE zaproponowała tzw. Negotiating Box (negobox) dotyczący wielkości budżetu7. Zaliczający się do Przyjaciół Spójności Cypryjczycy zasugerowali kosmetyczną redukcję budżetu o ok. 2 proc., w większości w ramach filaru II – Europejskiego Funduszu Konkurencyjności (EFK), przy niewielkich zmianach w polityce spójności. Propozycja została bardzo chłodno przyjęta przez „oszczędnych”8 i kolejna prezydencja (irlandzka) będzie musiała zająć się uzgodnieniem propozycji, która byłaby akceptowalna dla wszystkich.

W swoich opiniach o rozporządzeniu w sprawie funduszu PPKR Parlament i Rada UE prezentują zgoła odmienne stanowiska, które łączy właściwie tylko propozycja osłabienia zasady „nie czyń poważnych szkód” (Do No Significant Harm, DNSH), choć w różny sposób. W projekcie opinii Parlament wskazuje9 na potrzebę wzmacniania zasady partnerstwa i dialogu w opracowaniu planów, wielopoziomowego zarządzania czy przywrócenia oddzielnej polityki rolnej. Postuluje też wzmocnienie społeczności energetycznych, procesu sprawiedliwej transformacji czy gospodarki obiegu zamkniętego. Tymczasem Rada chce10 wzmocnienia strategicznego podejścia w programowaniu PPKR (poprzez zwiększenie roli krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu jako punktu odniesienia), rozwoju sieci transeuropejskich TEN-E, uproszczenia procedur i zapewnienia proporcjonalności w ocenie PPKR przez KE. Rada zwraca też uwagę na priorytet działań związanych z wodą oraz zwalczanie zanieczyszczeń azotanami.

W połowie czerwca Rada UE przyjęła stanowisko w sprawie rozporządzenia o EFK. Proponuje w nim zwiększenie roli państw członkowskich w zarządzaniu Funduszem, neutralność technologiczną (w tym rozwój technologii wychwytywania dwutlenku węgla – CCS) i inwestycje w sieci elektroenergetyczne. Rada chce też wzmocnienia podejścia „One Health” (łączącego kwestie zdrowia ludzi, zwierząt i stanu środowiska) i większej ochrony zasobów naturalnych. Parlament w kwietniu opublikował projekt sprawozdania Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii (ITRE)11, a uwagi do EFK znalazły się też w przywołanym już interim report. Europosłowie chcą, aby PE sprawował kontrolę nad wdrażaniem EFK (co jest kolejnym przejawem konkurencji z KE), a także wskazują na konieczność wzmacniania synergii EFK z instrumentem „Łącząc Europę” i budowania suwerenności energetycznej UE. Co ciekawe, zarówno Rada, jak i PE dążą do zachowania pozostałości programu LIFE w EFK – Rada poprzez dookreślenie „działań LIFE”, a PE poprzez propozycję zagwarantowania 3 mld euro na działania LIFE (tzw. earmarkingu w ramach „okna” EFK pn. „Zrównoważony dobrobyt”).

Programowanie funduszy w Polsce

Mimo że nie rozpoczęły się jeszcze formalne negocjacje między instytucjami, z publikowanych przez nie opinii wynika, że zmiany w stosunku do propozycji KE są właściwie pewne. Zmniejszeniu może ulec wielkość budżetu, mogą też nastąpić przesunięcia między funduszami, a nawet filarami WRF. Zaproponowana przez KE architektura budżetu zostanie jednak prawdopodobnie utrzymana. W związku z tym państwa członkowskie rozpoczęły już prace nad planami partnerstwa krajowego i regionalnego, aby zdążyć przed uruchomieniem nowej perspektywy w 2028 r.

W Polsce za przygotowanie PPKR odpowiada Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. W lutym powołano Zespół wspierający prace nad przygotowaniem Planu Partnerstwa Krajowego i Regionalnego dla Polski na lata 2028–203412, który składa się z przedstawicieli administracji rządowej i samorządowej oraz społeczeństwa obywatelskiego, a także partnerów społecznych i gospodarczych. Do końca lipca zespół ma wypracować założenia planu, na podstawie których w ciągu roku powstanie właściwy dokument. Po dopełnieniu niezbędnych procedur (takich jak ocena oddziaływania na środowisko, ocena DNSH, konsultacje społeczne, uzgodnienia międzyresortowe) w lecie 2027 r. dokument powinien zostać przyjęty przez rząd, a najpóźniej we wrześniu 2027 r. – przekazany Komisji Europejskiej do negocjacji. Podstawą programowania są m.in. projekt Strategii Rozwoju Polski do 2035 r. (oraz inne dokumenty o znaczeniu strategicznym, jak Krajowy Plan w dziedzinie Energii i Klimatu), a także zalecenia dla Polski w ramach Semestru Europejskiego.

Dotychczas wypracowane przez ministerstwa i zespół propozycje dotyczące poprawy jakości powietrza obejmują zarówno reformy, jak i inwestycje. Szereg reform ma usprawnić instalację odnawialnych źródeł energii i stabilizację sieci, ułatwić termomodernizację budynków czy upowszechnić rozwiązania typu ESCO*. Wśród inwestycji mogą się znaleźć magazyny energii, modernizacja systemów ciepłowniczych, termomodernizacja budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej wraz z wymianą źródeł ciepła, a także rozwój elektromobilności poprzez instalację stacji ładowania pojazdów. To jednak wstępne propozycje i jest za wcześnie, by mówić o skali tych przedsięwzięć czy planowanych nakładach finansowych.

Co musi się stać, żeby nowy budżet wspierał transformację energetyczną i poprawę jakości powietrza

Dotychczasowy przebieg negocjacji WRF pokazuje, że choć zarówno w Parlamencie Europejskim, jak i Radzie UE pojawiają się postulaty zmierzające do osłabienia działań na rzecz klimatu i środowiska (np. próby rozluźnienia zasady DNSH), to środki na transformację energetyczną nie są per se zagrożone. Co więcej, w opiniach PE i Rady UE pojawiają się propozycje wzmocnienia działań w obszarze jakości powietrza czy kontroli zanieczyszczeń.

Nowe priorytety i centralizacja WRF sprawiają jednak, że środków na transformację energetyczną w nowym budżecie UE może być znacznie mniej niż w obecnym. Pomimo „elastyczności” konkurencja między „starymi” a „nowymi” priorytetami spowoduje, że strategiczne podejście do programowania stanie się koniecznością.

Elastyczność sprawia też, że większość odpowiedzialności za właściwe zaprogramowanie środków na transformację energetyczną spoczywa na państwach członkowskich. Szerokie wsparcie dotacyjne – jak choćby zasilenie programu „Czyste powietrze” środkami PPKR w skali, w jakiej zrobiono to w obecnej perspektywie ze środków programu FEnIKS i Krajowego Planu Odbudowy (razem 30,9 mld zł13) – nie będzie możliwe.

Aby skutecznie wykorzystywać środki WRF do poprawy jakości powietrza, należy rozważyć:

  • zapewnienie dostępności środków EFK dla państw Europy Środkowo-Wschodniej;
  • uwzględnienie w PPKR reform wspierających rozwój OZE, efektywność energetyczną oraz wysoką jakość transpozycji dyrektywy w sprawie jakości powietrza (Ambient Air Quality Directive, AAQD), a także wdrażanie założeń Planu działania na rzecz eliminacji zanieczyszczeń wody, powietrza i gleby (Zero Pollution Action Plan);
  • rozwój instrumentów finansowych (zwrotnych) i modelu ESCO, upowszechnianie instrumentów częściowo umarzalnych na inwestycje w termomodernizację, wymianę źródeł ciepła i instalację OZE;
  • koncentrację wsparcia dotacyjnego na działaniach termomodernizacyjnych w gospodarstwach domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym lub o najniższych dochodach;
  • priorytetyzację inwestycji o znaczeniu systemowym – w tym dekarbonizację, rozwój i modernizację systemów ciepłowniczych;
  • zapewnienie dodatkowych środków służących również poprawie jakości powietrza poprzez wprowadzenie systemu ETS2, co pozwoli uruchomić Społeczny Fundusz Klimatyczny; Plan Społeczno-Klimatyczny (który ma stanowić rozdział PPKR) obejmuje inwestycje warte 15,4 mld euro w obszarze dekarbonizacji budynków i transportu oraz dopłaty do rachunków za energię dla najuboższych.


* Przedsiębiorstwo oszczędzania energii typu ESCO (Energy Service Company) – firma świadcząca usługi energetyczne lub dostarczająca inne środki poprawy efektywności energetycznej dla użytkownika/odbiorcy energii, która bierze przy tym na siebie pewną część ryzyka finansowego.

1 https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/long-term-eu-budget/eu-budget-2028-2034_en

2 https://bankwatch.org/wp-content/uploads/2025/12/2025_12_Bankwatchs-position-on-the-EUs-2028-2034-Multiannual-Financial-Framework-proposal.pdf

3 https://www.politico.eu/article/france-jordan-bardella-5-takeaways-from-politico-interview/

4 https://www.gov.pl/web/fundusze-regiony/mfipr-gospodarzem-rozmow-o-przyszlosci-funduszy-ue

5 https://www.euractiv.com/news/a-no-go-box-frugals-smash-cyprus-eu-budget-proposal/

6 https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-10-2026-0111_EN.pdf

7 https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10058-2026-INIT/en/pdf

8 https://www.euractiv.com/news/a-no-go-box-frugals-smash-cyprus-eu-budget-proposal/

9 https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/CJ71-PR-787817_EN.pdf

10 https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9808-2026-INIT/en/pdf

11 https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/ITRE-PR-784506_EN.pdf

12 https://sip.lex.pl/akty-prawne/dzienniki-resortowe/powolanie-zespolu-wspierajacego-prace-nad-przygotowaniem-planu-39015055

13 https://www.politykainsight.pl/bibliotekaraportow/2334389,1,czyste-powietrze-w-budzecie-unii-europejskiej.read

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
29.05.2026 Walka o lepsze powietrze: perspektywa regionalna
Walka o lepsze powietrze: perspektywa regionalna Maciej Misztal Maciej Misztal
badacz
Od października 2025 r. do kwietnia 2026 r. Polityka Insight realizowała badanie, które miało sprawdzić, w jaki sposób województwa wdrażają polityki antysmogowe, jak oceniają ich skuteczność i jakie bariery widzą w ich realizacji. Poniżej przedstawiamy fragment raportu, który zostanie opublikowany w czerwcowym newsletterze.

Zanieczyszczenie powietrza od lat jest jednym z największych wyzwań środowiskowych i zdrowotnych w Polsce. Choć problem dotyczy całego kraju, nie ma wątpliwości, że w niektórych regionach jego skala jest szczególnie dotkliwa. W tym kontekście kluczowe staje się pytanie o skuteczność wdrażania polityk antysmogowych na poziomie województw oraz o zdolności instytucji publicznych do działania w warunkach rosnących oczekiwań regulacyjnych, ograniczeń finansowych i wątpliwości społecznych.

Perspektywa urzędów marszałkowskich ma szczególną wartość, ponieważ samorząd województwa pełni w systemie ochrony powietrza rolę łącznika między działaniami krajowymi i lokalnymi. Odpowiada on za przygotowanie i aktualizację kluczowych dokumentów na poziomie regionalnym, ale jego skuteczność zależy od aktywności gmin, powiatów oraz instytucji podległych rządowi, które współdecydują o tempie wdrażania działań naprawczych.

Aby sprawdzić, jak urzędy marszałkowskie widzą dziś wdrażanie polityk antysmogowych, zrealizowaliśmy badanie jakościowe, bazujące na wywiadach pogłębionych oraz odpowiedziach pisemnych uzyskanych z województw. Badanie zostało zaprojektowane tak, aby uchwycić zarówno wspólne problemy systemowe, jak i różnice między województwami w sposobie realizacji polityk antysmogowych. Pytania kierowane do urzędów marszałkowskich dotyczyły pięciu podstawowych obszarów: aktualnych wyzwań we wdrażaniu polityk antysmogowych, dobrych praktyk i innowacji, przygotowań do wdrożenia dyrektywy AAQD (Ambient Air Quality Directive), współpracy z gminami i powiatami oraz współpracy z instytucjami centralnymi.

Rozwój polityki antysmogowej w województwach pozostaje nierównomierny

Wyniki badania świadczą o tym, że polityka antysmogowa w Polsce nie rozwija się w sposób jednolity ani przestrzennie, ani instytucjonalnie. Między województwami występują wyraźne różnice w zakresie przyjętych dokumentów, stopnia zaawansowania działań, jakości współpracy z gminami oraz poziomu przygotowania do nowych wyzwań wynikających z dyrektywy AAQD.

W części regionów funkcjonuje rozwinięty system bazujący na uchwałach antysmogowych, aktywnej współpracy z gminami, rozbudowanym zapleczu szkoleniowym i doświadczeniu projektowym. Inne województwa opierają swoje działania głównie na programach ochrony powietrza i realizują politykę antysmogową w sposób bardziej ograniczony, często bez dodatkowych regionalnych narzędzi regulacyjnych. Oznacza to, że krajowy system ochrony powietrza funkcjonuje raczej jako zbiór zróżnicowanych modeli regionalnych niż jako spójny układ.

Kluczowym problemem nie jest brak celów, lecz słabość wdrażania

Jednym z najważniejszych wniosków płynących z badania jest to, że główny problem polityki antysmogowej nie polega dziś na braku diagnozy czy formalnych dokumentów, lecz na ograniczonej skuteczności ich wdrażania. Programy ochrony powietrza, uchwały antysmogowe i plany działań krótkoterminowych tworzą ramy działania, ale ich realizacja jest nierówna, często opóźniona i silnie uzależniona od lokalnych warunków organizacyjnych, finansowych i politycznych.

W wielu województwach powtarza się ten sam schemat: istnieją formalne obowiązki, lecz nie zawsze towarzyszą im wystarczające zasoby, kadry, dane i narzędzia egzekucyjne. Szczególnie wyraźnie widać to w gminach, które w praktyce odpowiadają za znaczną część działań naprawczych. Luka między ambicją a zdolnością wykonawczą staje się więc jedną z najważniejszych cech obecnego systemu ochrony powietrza.

Bariery finansowe, społeczne i kadrowe wzajemnie się wzmacniają

Z uzyskanych odpowiedzi wynika, że bariery we wdrażaniu polityk antysmogowych mają charakter systemowy i rzadko występują w odosobnieniu. Problemy finansowe mieszkańców i samorządów łączą się z niedoborami kadrowymi, ograniczonymi możliwościami kontroli, niską świadomością społeczną oraz trudnościami w dotarciu do osób najbardziej narażonych na ubóstwo energetyczne.

Szczególnie istotne jest to, że system ochrony powietrza coraz częściej wymaga działań od osób, które najtrudniej objąć wsparciem: ubogich, starszych, samotnych, mniej zaradnych albo sceptycznych wobec zmian. Dalsze postępy oznaczają więc konieczność bardziej zindywidualizowanego podejścia oraz większej zdolności państwa i samorządów do pracy z trudnymi przypadkami, a nie jedynie utrzymania dotychczasowych instrumentów. W tym sensie polityka antysmogowa weszła w bardziej wymagającą fazę wdrażania.

Skuteczność rośnie tam, gdzie działa partnerstwo, kontrola i wsparcie lokalne

Zgodnie z wynikami badania najlepsze efekty pojawiają się tam, gdzie polityka antysmogowa opiera się na połączeniu kilku elementów jednocześnie: jasnych regulacji, sprawnego systemu kontroli, aktywnej roli gmin, dostępnego wsparcia finansowego oraz zaplecza edukacyjno-doradczego. Szczególnie cenne okazują się rozwiązania, które nie ograniczają się do przekazywania obowiązków lokalnym instytucjom, ale wzmacniają ich zdolność do realnego działania.

Dobre praktyki z części województw potwierdzają, że znaczenie ma nie tylko sam instrument prawny, ale także sposób organizacji współpracy: partnerskie podejście do gmin, łatwy kontakt z urzędem marszałkowskim, szkolenia, sieci ekodoradców czy też materiały pomocnicze. Tam, gdzie taki system wsparcia został zbudowany, polityka antysmogowa jest bardziej konsekwentna i mniej zależna od doraźnej aktywności pojedynczych osób.

Nowa dyrektywa AAQD będzie testem dojrzałości całego systemu

Wypowiedzi przedstawicieli województw nie pozostawiają wątpliwości, że wdrożenie dyrektywy AAQD będzie momentem przełomowym dla polityki ochrony powietrza w Polsce. Dyrektywa jest postrzegana jednocześnie jako impuls do przyspieszenia działań oraz jako źródło nowych napięć finansowych, organizacyjnych i społecznych.

Płyną z tego dwa wnioski. Po pierwsze, część województw traktuje AAQD jako kontynuację już prowadzonych działań i próbuje osadzać nowe wymagania w istniejące praktyki i dokumenty. Po drugie, skala nowych wymogów uwydatnia ograniczenia obecnego modelu, który bez silniejszego wsparcia finansowego, lepszych danych, sprawniejszej koordynacji i większej mobilizacji na poziomie lokalnym może okazać się niewystarczający do osiągnięcia bardziej rygorystycznych norm po 2030 r.

Badanie pozwala sformułować kilka syntetycznych wniosków, które porządkują obraz regionalnej polityki antysmogowej:

  • województwa odgrywają ważną rolę koordynacyjną i strategiczną, ale ich zdolność wykonawcza pozostaje ograniczona;
  • o powodzeniu polityki antysmogowej w dużej mierze decyduje jakość wdrażania na poziomie gmin, a ta jest silnie zróżnicowana;
  • największe bariery mają dziś charakter nie tylko finansowy, ale również społeczny, organizacyjny i polityczny;
  • dobre praktyki istnieją, lecz mają najczęściej charakter punktowy i nie tworzą jeszcze jednolitego standardu krajowego;
  • wdrożenie AAQD wymusi przejście od polityki częściowo reaktywnej do bardziej zintegrowanego i sprawczego modelu zarządzania jakością powietrza.

Widać więc, że polska polityka antysmogowa osiągnęła etap, w którym dalszy postęp będzie zależał nie tyle od formułowania kolejnych ogólnych celów, ile od zdolności do uporządkowania mechanizmów wdrażania, koordynacji i wsparcia na wszystkich poziomach administracji.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
29.04.2026 Ciepło z prądu, a prąd z węgla? Brakuje nam OZE do elektryfikacji ciepłownictwa
Ciepło z prądu, a prąd z węgla? Brakuje nam OZE do elektryfikacji ciepłownictwa dr Dominik Brodacki dr Dominik Brodacki
szef działu energetycznego
Ciepłownictwo systemowe mogłoby być perłą w koronie polskiej gospodarki, ale firmom brakuje pieniędzy, a politykom spójnej wizji przyszłości branży. Tymczasem powinna ona być jednym z filarów transformacji: wspierać dekarbonizację oraz bezpieczeństwo energetyczne, stymulować rozwój gospodarczy i poprawiać jakość powietrza.

Sektor w kryzysie

Ciepło systemowe odgrywa w Polsce istotną rolę – jest stosowane w 44,9 proc. wszystkich mieszkań. W miastach korzysta z niego ponad 64 proc. mieszkańców, ale na wsiach jedynie ok. 6 proc. W 2024 r. produkcja ciepła wyniosła 367,1 tys. TJ (spadek o 2,4 proc. r/r), co było efektem zarówno wyższych temperatur, jak i poprawy efektywności energetycznej odbiorców. Jednocześnie sektor mierzy się z rosnącymi kosztami. Średnia cena ciepła osiągnęła 105,74 zł/GJ (o 1 proc. więcej niż rok wcześniej i aż o 65 proc. więcej niż w 2022 r.), a stawki za przesył wzrosły do 31,76 zł/GJ. Przedsiębiorstwa ciepłownicze pozostają nierentowne – w 2024 r. ich łączny wynik brutto wyniósł -204 mln zł, a sektor notuje straty nieprzerwanie od sześciu lat – co oznacza ograniczone możliwości finansowania inwestycji.

O co toczy się gra

Transformacja ciepłownictwa musi postępować równolegle na kilku frontach. Obejmuje dekarbonizację nośników energii, dywersyfikację źródeł – dostosowaną do lokalnych uwarunkowań i dostępnych zasobów – a także cyfryzację zarządzania systemami. Jednocześnie konieczna jest poprawa efektywności energetycznej, zarówno po stronie wytwarzania ciepła, funkcjonowania sieci, jak i zużycia ciepła przez odbiorców.

Konieczność transformacji ciepłownictwa nie wynika z potrzeby chwili, programów wyborczych, chwilowej mody czy wymogów Europejskiego Zielonego Ładu. Problemy branży mają charakter strukturalny, a za zmianami w niej przemawia chłodna kalkulacja ekonomiczna – bez nich ceny ciepła w Polsce będą coraz szybciej rosnąć, bo rosną koszty paliw kopalnych, uprawnień do emisji CO2 oraz utrzymania przestarzałej infrastruktury. W dyskusji o kierunkach transformacji nie chodzi o zatrzymanie zmian w sektorze i powrót do węgla, lecz o to, czy przemiany będą zaplanowane, uporządkowane, należycie skoordynowane i ewolucyjne, czy też chaotyczne, spontaniczne i rewolucyjne.

Transformacja dwutorowa

Polskie ciepłownictwo i ogrzewnictwo mają do wyboru szeroką paletę potencjalnych rozwiązań. Transformacja sektora nie opiera się na jednej technologii, lecz ich miksie odpowiednio dobranym do lokalnych uwarunkowań. W przeciwieństwie do sektora elektroenergetycznego w kraju nie działa bowiem jeden sektor ciepłownictwa systemowego, lecz kilka tysięcy systemów ciepłowniczych, z czego ponad 500 ma moc termiczną przekraczającą 1 MW.

Duże systemy funkcjonują na podstawie źródeł scentralizowanych – przede wszystkim elektrociepłowniach węglowych i gazowych, coraz częściej uzupełnianych o instalacje OZE (biomasę, pompy ciepła, spalarnie odpadów czy ciepło odpadowe z przemysłu). Mniejsze bazują niekiedy na lokalnych ciepłowniach, do których podłączone są pojedyncze osiedla, budynki użyteczności publicznej lub niewielkie grupy odbiorców.

Taka struktura sprawia, że transformacja ciepłownictwa w Polsce przebiega hybrydowo, łącząc stopniowe odchodzenie od paliw kopalnych oraz elektryfikację produkcji ciepła. W dużych systemach kluczowa będzie rezygnacja z węgla na rzecz miksu gazu, OZE i technologii bezemisyjnych, przy jednoczesnym rozwoju magazynowania ciepła i poprawie efektywności sieci. W małych systemach większą rolę mogą odegrać rozwiązania zdecentralizowane, takie jak pompy ciepła, lokalne instalacje biomasowe czy geotermia.

Stan przejściowy, stan docelowy

Źródła gazowe (kogeneracyjne i ciepłownie) pełnią przede wszystkim funkcję stabilizującą systemy i przejściową w procesie ich przechodzenia na OZE. Umożliwiają ograniczenie ich emisji przy zachowaniu bezpieczeństwa dostaw. W ostatniej dekadzie gaz stał się podstawowym paliwem przejściowym w polskim ciepłownictwie – w 2024 r. wyprodukowano z niego ok. 52,9 PJ ciepła, czyli ok. 15 proc. całości. Mniejsze kotły gazowe (od kilku do ok. 150 MWt) pełnią głównie funkcję źródeł szczytowych, uruchamianych przy wysokim popycie na ciepło, choć w mniejszych systemach mogą być także źródłem podstawowym.

Uzupełnieniem gazu są OZE, które w 2024 r. odpowiadały za 14,7 proc. produkcji ciepła. Ponad 90 proc. z tego stanowiła biomasa, wykorzystywana w ponad 100 elektrociepłowniach i ciepłowniach. Skala jest znacząca – ok. 7 mln m3 drewna rocznie, z czego ok. 4 mln ton trafia do ciepłownictwa. Istotna jest też biomasa rolnicza w instalacjach wielopaliwowych. Rola biomasy staje się jednak niejednoznaczna: z jednej strony umożliwia szybką redukcję emisji w istniejących systemach, z drugiej – podlega rosnącej presji regulacyjnej. W UE obowiązuje zasada kaskadowego wykorzystania biomasy, preferująca jej użycie w sektorach materiałowych, co znacząco ogranicza jej dostępność na potrzeby produkcji ciepła.

W tych warunkach inwestowanie w źródła na biomasę to balansowanie między szansami a ryzykami. Z jednej strony źródła te zapewniają szybką redukcję emisji, oferując sprawdzoną technologię, wysoką dyspozycyjność i wzmacnianie lokalnych łańcuchów dostaw. Z drugiej strony niosą ze sobą szereg ryzyk środowiskowych oraz oznaczają korzystanie z surowca o ograniczonej podaży, może więc pojawić się konieczność jego importu.

W ciepłownictwie systemowym uzupełniającą rolę powinny pełnić inne źródła, zależnie od lokalnych uwarunkowań. W wielu miastach optymalne może być stosowanie ciepła z odpadów. Obecnie skala tego jest ograniczona: w 2024 r. do produkcji ciepła wykorzystano ok. 9,91 mln GJ odpadów komunalnych oraz 41,1 PJ odpadów przemysłowych nieodnawialnych. Choć rozwiązanie to bywa społecznie kontrowersyjne, a część spalarni nie pozostaje neutralna, jeśli chodzi o niektóre rodzaje zanieczyszczeń, ma ono zwolenników, bo umożliwia zagospodarowanie frakcji odpadów nienadającej się do recyklingu ani składowania – szacuje się, że obecnie na potrzeby produkcji ciepła wykorzystuje się zaledwie ok. 8 proc. takich odpadów. To istotny, wciąż niespożytkowany potencjał, którego odblokowanie będzie jednak zależeć nie tylko od ekonomiki projektów, lecz także akceptacji społecznej i stabilności regulacyjnej.

Innym perspektywicznym – choć wciąż marginalnym – rozwiązaniem jest ciepło odpadowe, stanowiące uboczny efekt procesów przemysłowych, w tym produkcji energii elektrycznej, działalności zakładów przemysłowych (stalowych, cementowych, chemicznych, papierniczych czy szklarskich), a także pracy centrów danych czy układów odzysku ciepła ze spalin.

Kluczową technologią docelową w ciepłownictwie będą pompy ciepła i kotły elektrodowe, umożliwiające dekarbonizację przy wykorzystaniu energii elektrycznej. Te pierwsze są już powszechne w instalacjach indywidualnych i coraz częściej trafiają do systemów ciepłowniczych, gdzie mogą stanowić podstawowe źródło ciepła (typowo mają 0,5–25 MWt). Podobnie jak kotły elektrodowe wyróżniają się wysoką efektywnością, dużą dyspozycyjnością i elastyczną pracą, a także znacznym stopniem automatyzacji. Ich atutem są niskie koszty operacyjne oraz brak bezpośrednich emisji CO2. Obie technologie mogą też zagospodarowywać nadwyżki energii z farm wiatrowych lub fotowoltaicznych, jak również odzysk ciepła odpadowego, np. z serwerowni, baz danych i ścieków.

Elektryfikacja bez OZE to zmiana technologii bez zmiany paliwa

Głównym ograniczeniem elektryfikacji ciepłownictwa jest zależność pomp ciepła od energii elektrycznej – jej ceny, dostępności mocy przyłączeniowych i nadwyżek z OZE. W stosunku do zapotrzebowania na ciepło skala nadwyżek pozostaje niewielka. Choć w 2025 r. nierynkowe ograniczenia produkcji z OZE sięgnęły ok. 1,4 TWh (ponad dwa razy więcej niż rok wcześniej), stanowi to zaledwie 1,4 proc. zapotrzebowania ciepłownictwa rzędu 102 TWh. Znaczenie nadwyżek rośnie jednak latem – mogłyby wtedy pokrywać nawet ok. 10 proc. zapotrzebowania na ciepłą wodę użytkową w miastach, co pozwoliłoby na ograniczenie spalania paliw kopalnych. Warunkiem jest rozwój – dziś nieopłacalnych – magazynów ciepła oraz instalacji Power-to-Heat, które pozwolą wykorzystać nadwyżki w praktyce. Zimą z kolei wyzwaniem jest spadek sprawności pomp przy niskich temperaturach, co wymaga integracji tych urządzeń z innymi technologiami i dostosowania sieci do pracy przy niższych parametrach.

W praktyce elektryfikacja ciepłownictwa bez równoległego rozwoju OZE oznacza przeniesienie zależności od paliw kopalnych z poziomu ciepłowni do systemu elektroenergetycznego. Choć pompy ciepła czy kotły elektrodowe nie emitują CO2 bezpośrednio, to ich rzeczywisty ślad emisyjny i koszty pracy są silnie powiązane ze sposobem wytwarzania energii elektrycznej. Przy ograniczonej podaży taniej energii z OZE rośnie więc ryzyko utrwalenia zależności od źródeł kopalnych.

Prądem w smog

Bez przyspieszenia rozwoju OZE elektryfikacja ciepłownictwa będzie ograniczona, a jej potencjał dekarbonizacyjny pozostanie niewykorzystany. Tymczasem niskoemisyjne ciepłownictwo systemowe może być też jedną z najbardziej skutecznych i społecznie akceptowalnych alternatyw dla ogrzewnictwa indywidualnego, które w Polsce odpowiada za większość niskiej emisji i w głównej mierze przyczynia się do złej jakości powietrza, zwłaszcza w mniejszych miejscowościach i na obszarach podmiejskich.

Rozwój małych systemów ciepłowniczych mógłby realnie ograniczyć problem smogu poprzez eliminację tysięcy indywidualnych źródeł spalania paliw stałych i zastąpienie ich bardziej kontrolowanymi, efektywnymi instalacjami. Wymagałoby to jednak nie tylko promocji i zachęt inwestycyjnych, ale także deregulacji w obszarze przyłączania odbiorców, budowy i eksploatacji sieci, szerszego wykorzystania lokalnych źródeł ciepła (w tym OZE i ciepła odpadowego) oraz rozwoju modeli takich jak spółdzielnie energetyczne.

***

Szczegółowo o kierunkach transformacji ciepłownictwa systemowego w Polsce piszemy w naszym najnowszym raporcie Przez gaz do OZE. Dekarbonizacja ciepłownictwa systemowego w Polsce.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
30.03.2026 Budżet Unii Europejskiej na lata 2028–2034: bezpieczeństwo i konkurencyjność przed klimatem i czystym powietrzem
Budżet Unii Europejskiej na lata 2028–2034: bezpieczeństwo i konkurencyjność przed klimatem i czystym powietrzem Marcin Pijaj Marcin Pijaj
analityk ds. międzynarodowych
Projekt wieloletnich ram finansowych ma odpowiadać na nowe wyzwania stojące przed Unią i znacząco zmienić strukturę budżetu. Jednocześnie pozostawia rządom dużą swobodę w finansowaniu działań na rzecz czystego powietrza.

16 lipca 2025 r. Komisja Europejska (KE) przedłożyła projekt wieloletnich ram finansowych (WRF) na okres 2028–2034. Nowy budżet ma na celu wzmocnienie Unii w obliczu rosnących wyzwań geopolitycznych i gospodarczych. Uproszczona struktura i większa elastyczność mają umożliwić sprawne dostosowywanie budżetu do dynamicznie zmieniających się uwarunkowań. Łącznie WRF obejmą 1,26 proc. unijnego dochodu narodowego brutto (DNB), co odpowiada 1,763 bln euro w cenach z 2025 r. (1,985 bln euro w cenach bieżących). Część pieniędzy posłuży do obsługi długu zaciągniętego w ramach pocovidowego Funduszu Odbudowy. Projekt nowych WRF przewiduje znaczącą reformę wydatków: liczba programów zostanie zredukowana z 52 do 16, zmniejszona zostanie również pula środków dzielonych z góry między państwa członkowskie w ramach tzw. kopert krajowych.

Głównym mechanizmem nowego budżetu będzie Fundusz Gospodarczy, Terytorialny, Społeczny, Obszarów Wiejskich i Polityki Morskiej, Trwałego Dobrobytu i Bezpieczeństwa (Fundusz NRP, od National and Regional Partnership), w ramach którego będą realizowane krajowe i regionalne plany. Połączy on 14 dotychczasowych instrumentów, funkcjonujących w obszarach m.in. polityki spójności i wspólnej polityki rolnej, a także wchłonie Społeczny Fundusz Klimatyczny. Pieniądze z Funduszu NRP będą wydatkowane przez państwa na podstawie krajowych i regionalnych planów partnerstwa (KRPP), w sposób zbliżony do krajowych planów odbudowy (KPO) – głównego narzędzia Funduszu Odbudowy. KRPP, w ramach których Polska otrzyma 123,3 mld euro (najwięcej w UE), będą opracowywane przez rządy we współpracy z KE. Podobnie jak w KPO, wypłaty będą uzależnione od realizacji uzgodnionych reform oraz przestrzegania zasad praworządności. W nowych WRF zwiększy się pula pieniędzy rozdzielanych bezpośrednio przez KE, które będą przyznawane głównie w ramach Europejskiego Funduszu Konkurencyjności (EFK) – nowego instrumentu budżetowego, mającego na celu zwiększenie innowacyjności i wzmocnienie unijnych gospodarek w rywalizacji na globalnych rynkach.

Klimat i czyste powietrze w budżecie

W komunikacie z 16 lipca 2025 r. w sprawie WRF Komisja Europejska wskazała osiągnięcie neutralności klimatycznej, przejście na gospodarkę bezemisyjną oraz ochronę środowiska i zasobów naturalnych jako główne założenia nowego budżetu. Rola tych celów jest jednak postrzegana głównie w kontekście napędzania gospodarczej konkurencyjności, budowania zdolności obronnych i strategicznej autonomii.

Jednocześnie UE musi nadążyć za wyznaczonymi przez nią samą terminami redukcji zanieczyszczeń powietrza, które przypadają na okres nadchodzącej perspektywy budżetowej. Ograniczenie zanieczyszczeń jest jednym z celów Europejskiego Zielonego Ładu. W związku z tym w maju 2021 r. Komisja przyjęła plan działania na rzecz eliminacji zanieczyszczeń (Zero Pollution Action Plan – ZPAP), w którym zadeklarowała, że do 2030 r. UE powinna o ponad 55 proc. zredukować liczbę przedwczesnych zgonów spowodowanych zanieczyszczeniami powietrza i o 25 proc. zmniejszyć powierzchnię ekosystemów, w których zanieczyszczenie powietrza zagraża różnorodności biologicznej. ZPAP nie jest dokumentem prawnie wiążącym, ma bardziej strategiczny charakter.

Obowiązki dotyczące redukcji zanieczyszczeń są zdefiniowane w dyrektywach i rozporządzeniach, wiążących wszystkie państwa członkowskie. Główną rolę odgrywa wśród nich odświeżona w 2024 r. dyrektywa AAQD (Ambient Air Quality Directive). Ustanawia one nowe, obowiązujące od 2030 r. normy dla głównych substancji zanieczyszczających: dopuszczalne średnioroczne stężenie pyłu zawieszonego PM2,5 zostanie obniżone z 20 do 10 µg/m3, a PM10 i dwutlenku azotu (NO2) – z 40 do 20 µg/m3. Dla Polski realizacja celów określonych w dyrektywie będzie istotnym wyzwaniem – według ostatnich wyliczeń Europejskiego Centrum Czystego Powietrza w 2023 r. powietrzem spełniającym normy AAQD oddychało tylko 1,9 mld Polaków. Organizacja wskazuje też, że kluczem do zbliżenia się do spełnienia wymogów dyrektywy będzie usunięcie 2,7 mln wciąż działających tzw. kopciuchów.

Aktualny budżet wspiera działania antysmogowe

Fundusze unijne odgrywały istotną rolę w dotychczasowym finansowaniu polityki antysmogowej w Polsce. Budżet na lata 2021–2027 jest pierwszym, który uwzględnia unijną agendę klimatyczną. Cele klimatyczne są silnie umocowane zarówno w WRF 2021–2027, jak i Funduszu Odbudowy. W ramach WRF państwa członkowskie muszą przeznaczyć co najmniej 30 proc. pieniędzy na działania na rzecz klimatu oraz 7,5–10 proc. na ochronę bioróżnorodności. Z kolei Fundusz Odbudowy przewiduje ogólny wymóg wydatkowania 37 proc. środków na cele klimatyczno-środowiskowe oraz zakłada stosowanie zasady „nie czyń poważnych szkód” (do no significant harm – DNSH) w tym obszarze. Cele związane z redukcją zanieczyszczeń nie miały osobnego pułapu wydatków, ale były wyraźnie reprezentowane wśród obszarów uznawanych za „zielone” na podstawie rozporządzenia ogólnego (2021/1060) ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące funduszy spójności. Na jego podstawie KE prowadzi tzw. Clean Air Tracking, który pokazuje, jak unijne fundusze finansowały działania na rzecz czystego powietrza. Łącznie na cele związane z redukcją zanieczyszczeń państwa Unii wydadzą do 2027 r. około 185,5 mld euro, co odpowiada 9,7 proc. całości budżetu. Największy zastrzyk finansowy – ok. 131 mld euro – pochodzi z Funduszu Odbudowy realizowanego poprzez KPO. Drugie w kolejności są pieniądze z polityki spójności (niecałe 42 mln euro z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Funduszu Spójności).

W perspektywie budżetowej na lata 2021–2027 Polska jest zdecydowanym liderem, jeśli chodzi o nakłady na cele związane z czystym powietrzem – zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i pod kątem procentowego udziału w całkowitych wydatkach. Łączna kwota przeznaczona na czyste powietrze wynosi 12,86 mld euro, co stanowi niecałe 17 proc. wszystkich dostępnych środków. Z funduszy unijnych finansowany jest m.in. program wymiany nieekologicznych źródeł ciepła „Czyste powietrze”. Pieniądze pozyskane z UE na jego poczet to 30,9 mld zł, w tym 13 mld zł z Krajowego Planu Odbudowy, 7,9 mld zł z programu FEnIKS oraz 10 mld zł z Funduszu Modernizacyjnego, zasilanego ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 w ramach unijnego systemu handlu emisjami ETS. Polski KPO przewiduje niecałe 6 mld euro (około 25 mld zł) na walkę ze smogiem. Poza „Czystym powietrzem” środki z KPO trafiły też m.in. na kupno autobusów zeroemisyjnych oraz budowę stacji ładowania pojazdów elektrycznych w ramach projektu „Zielony transport publiczny”. Unijny program LIFE, który od lat 90. był głównym budżetowym instrumentem realizowania zielonej agendy, finansował w Polsce m.in. szkolenie ekodoradców oraz zakup nowoczesnych narzędzi do monitorowania procesu termomodernizacji.

Co zmieniają nowe wieloletnie ramy finansowe

Projekt WRF na lata 2028–2034 wprowadza prawnie wiążący cel, zgodnie z którym 35 proc. wydatków musi być przeznaczone na cele związane z klimatem i środowiskiem. Ocena, czy dana inwestycja spełnia ten wymóg, będzie odbywać się według metodologii podobnej do obowiązującej w aktualnej perspektywie budżetowej, opartej na 543 dziedzinach interwencyjnych, z których część jest określona jako „zielona”. Nowe WRF utrzymują zasadę DNSH, wprowadzoną przy okazji Funduszu Odbudowy, i wymagają od państw zgodności ich KRPP ze stworzonymi wcześniej krajowymi planami w dziedzinie energii i klimatu (KPEiK). Obowiązek przeznaczenia 35 proc. wszystkich środków na cele związane bezpośrednio z klimatem i środowiskiem w nowej perspektywie budżetowej to więcej niż 30 proc. w aktualnych WRF, ale mniej niż suma nakładów na klimat i bioróżnorodność (37,5–40 proc.) przewidziana w ich ramach. Wymóg nie będzie obowiązywał w przypadku wydatków na cele obronne, co może zmniejszyć ogólną pulę na „zielone” cele. Ich umocowanie prawne będzie jednak silniejsze niż w obecnej perspektywie, ponieważ proponowane rozporządzenie ustanawiające ramy monitorowania wydatków budżetowych będzie prawnie wiążące – w przeciwieństwie do porozumienia instytucjonalnego, które obowiązuje obecnie.

Państwa będą mogły pozyskiwać pieniądze na cele związane z czystym powietrzem przede wszystkim z funduszu NRP, realizowanego poprzez krajowe i regionalne plany partnerstwa. W ich ramach na cele klimatyczno-środowiskowe będzie trzeba przeznaczyć co najmniej 43 proc. środków. Konkretne wymogi w tym zakresie znikną natomiast z funduszy na rolnictwo, które dotychczas funkcjonowały jako wspólna polityka rolna, w ramach której państwa wdrażały obowiązkowe „ekoschematy”. Formuła KRPP daje państwom członkowskim znaczną swobodę w rozporządzaniu pieniędzmi, co otwiera ścieżkę do dużych inwestycji w walkę ze smogiem, na przykład poprzez wsparcie budżetu programu „Czyste powietrze”.

Wymóg przeznaczenia 43 proc. środków na zielone cele będzie też obowiązywał w przypadku Europejskiego Funduszu Konkurencyjności. Priorytetowo traktowane będą w nim projekty wzmacniające przemysł obronny, ale instrument obejmie również działania na rzecz ochrony środowiska naturalnego, w tym m.in. redukcję zanieczyszczeń. Dwa spośród czterech obszarów funduszu – „czysta transformacja i dekarbonizacja” (26,2 mld euro) oraz „zdrowie, biotechnologia, rolnictwo i biogospodarka” (20,4 mld euro) – wprost wskazują poprawę jakości powietrza jako cel realizowanych w jego ramach inwestycji.

Program LIFE kończy działalność, a jego zadania zostaną podzielone między Fundusz NRP i Europejski Fundusz Konkurencyjności w formie LIFE Actions i LIFE Activities. Ich znaczenie ulegnie jednak osłabieniu w porównaniu z przeznaczonymi do celów środowiskowych działaniami w strukturach LIFE. Dodatkowo na inwestycje w czysty transport mogą trafić środki z instrumentu „Łącząc Europę”, który zwiększy swój budżet z 33,7 mld euro do 81,4 mld euro i będzie ważnym wsparciem dla inwestycji z EFK. W jego ramach zazielenione musi zostać 70 proc. wydatków.

Co z tego wynika

Projekt nowego budżetu UE skupia się na wyzwaniach geopolitycznych i gospodarczych, ale daje państwom członkowskim dużą swobodę w dostosowywaniu priorytetów. Polski rząd może wykorzystać pieniądze z KRPP do przyspieszenia realizacji zobowiązań dotyczących redukcji zanieczyszczeń powietrza wynikających z dyrektywy AAQD. Nowe WRF umacniają rządy centralne oraz Komisję Europejską, powierzając im kluczową rolę w przygotowywaniu KRPP. Nadal waży się skala zaangażowania władz samorządowych w tym procesie. W tzw. negoboksie przygotowanym na koniec duńskiej prezydencji w Radzie UE pod koniec 2025 r. pojawił się pomysł rozdziałów regionalnych w ramach KRPP. Nie ma to kluczowego znaczenia z punktu widzenia polityki antysmogowej, ale silniejsza rola samorządów zwiększyłaby szanse na lepsze dostosowanie inwestycji do lokalnych potrzeb. W przypadku Funduszu Konkurencyjności polskie firmy będą rywalizowały z europejskimi konkurentami, a projekty oceni KE – wsparcie udzielone przez rząd będzie więc miało fundamentalne znaczenie. Negocjacje nad kształtem nowych WRF potrwają jeszcze około roku, ale aktualny klimat polityczny w Europie daje niewielkie perspektywy na wzmocnienie zielonych celów w budżecie.

Współpraca: Tomasz Bielecki

***

Bardziej szczegółowo o nowym budżecie piszemy w naszym najnowszym raporcie Czyste powietrze w budżecie Unii Europejskiej.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
27.02.2026 Ustawa o zrównoważonym rozwoju miast: nowe narzędzie do walki o czyste powietrze?
Ustawa o zrównoważonym rozwoju miast: nowe narzędzie do walki o czyste powietrze? Maciej Misztal Maciej Misztal
badacz
Ministerstwo Funduszy przedstawiło projekt ustawy o zrównoważonym rozwoju miast. Nowe przepisy mogą wzmocnić działania samorządów na rzecz poprawy jakości powietrza, ale ich sukces zależy od ostatecznego kształtu ustawy i jej politycznych losów.

Na początku lutego Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej zaproponowało długo oczekiwane przez środowisko samorządowe narzędzie, którego celem jest usprawnienie współpracy między gminami centralnymi i ościennymi. Projekt ustawy o zrównoważonym rozwoju miast (znanej jako „Samorząd 2.0”) ma odpowiadać na problemy związane z wyludnianiem się miast, niekontrolowaną suburbanizacją oraz utratą funkcji (m.in. gospodarczych, społecznych i kulturowych) przez miasta duże i średnie. Projekt odnosi się do założeń Strategii Rozwoju Polski do 2035 roku, zaprezentowanej we wrześniu ubiegłego roku. Stanowi również krok w stronę aktualizacji modelu samorządu wypracowanego w latach 90. Punktem wyjścia jest założenie, że realnym „miastem” jest dziś cały zurbanizowany obszar funkcjonalny, a nie tylko jedna gmina ograniczona do granic administracyjnych.

W celu stworzenia realnych narzędzi do programowania rozwoju w ramach zespołu gmin ustawa przewiduje utworzenie związków rozwojowych – nowych struktur samorządowych, z osobowością prawną, własnymi organami i udziałem we wpływach z podatków dochodowych mieszkańców. Zgodnie z założeniami wspomnianej Strategii Rozwoju wyznaczono 82 miasta kluczowe dla rozwoju policentrycznej sieci osadniczej kraju, które jako miasta centralne będą mogły tworzyć związki rozwojowe. Na ich wniosek Rada Ministrów będzie wydawała rozporządzenie inicjujące proces powstawania związków, których zadaniem będzie m.in. przygotowanie strategii rozwoju ponadlokalnego. Obejmie ona takie obszary jak transport, mobilność, ochronę środowiska i adaptację do zmian klimatu – to w nich kryje się potencjał dla skutecznych działań antysmogowych.

Transport i mobilność: wspólne planowanie

Jednym z głównych wyzwań dla miast z perspektywy nowej dyrektywy o jakości powietrza (Ambient Air Quality Directive – AAQD) jest ograniczenie emisji zanieczyszczeń z transportu. Niewystarczające narzędzia w zakresie planowania przestrzennego sprawiły, że zabudowa wokół dużych i średnich miast w Polsce rozlała się daleko na tereny tzw. gmin obwarzankowych. Brak odpowiednich funduszy oraz trudności prawne w organizacji transportu publicznego w ramach kilku gmin sprawiły, że zdecydowana większość mieszkańców suburbiów musi polegać na dojazdach do miasta samochodem. W ramach związków rozwojowych miasta centralne i okoliczne gminy mają w końcu dostać narzędzia, które pozwolą im skuteczniej zarządzać transportem zbiorowym.

Kluczowy z punktu widzenia jakości powietrza jest obowiązek przygotowania przez związek planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego oraz planu zrównoważonej mobilności miejskiej (SUMP) dla całego obszaru związku. Oznacza to możliwość:

  • koordynacji siatki połączeń ponad granicami gmin i powiatów,
  • nadania priorytetu dla transportu zbiorowego, ruchu pieszego i rowerowego w skali całego obszaru funkcjonalnego,
  • integracji rozkładów i węzłów przesiadkowych, także z koleją aglomeracyjną.

Ustawa wprowadza zintegrowaną strefę taryfowo-biletową, jeden bilet na cały obszar związku oraz jednego organizatora transportu, co ma ułatwić mieszkańcom rezygnację z samochodu na rzecz komunikacji publicznej. Eksperci transportowi podkreślają, że systemy zintegrowane i koordynowane na większym obszarze działają sprawniej i lepiej odpowiadają na potrzeby pasażerów, co sprzyja przesunięciu ruchu z samochodów do transportu zbiorowego.

Planowanie przestrzenne i ochrona funkcji środowiskowych

Drugim filarem, który może przełożyć się na jakość powietrza, jest nowa logika planowania przestrzennego. Obecnie gminy podmiejskie nie muszą konsultować decyzji planistycznych z miastem centralnym. W polskich realiach często doprowadza to do powstawania nowych osiedli mieszkalnych bez odpowiednio przygotowanej infrastruktury społecznej i technicznej. To z kolei skutkuje głębszym uzależnieniem mieszkańców takich osiedli od aut oraz usług zlokalizowanych w mieście centralnym, co zwiększa natężenie ruchu samochodowego i, co za tym idzie, negatywnie wpływa na jakość powietrza. Związki rozwojowe, uchwalając strategie rozwoju ponadlokalnego, wprowadzają dwa narzędzia podziału terenu:​

  • obszary priorytetowego zagospodarowania – zakładające koncentrację inwestycji tam, gdzie istnieje dobra infrastruktura i obsługa transportowa,
  • obszary ochrony istniejących funkcji – obejmujące m.in. tereny retencyjne, zieleń i korytarze ekologiczne.​

W wariancie ambitnym narzędzia te pozwoliłyby ograniczyć rozlewanie się zabudowy, skrócić codzienne dojazdy oraz chronić korytarze przewietrzania i kliny zieleni, które mają bezpośredni wpływ na rozpraszanie zanieczyszczeń. Związek jako podmiot ponadlokalny mógłby kontrolować spójność między miejscowymi planami gmin a ustalonymi strefami ochrony funkcji środowiskowych, ograniczając np. zabudowę na cennych przyrodniczo terenach czy w korytarzach powietrznych.​

Wspólne polityki środowiskowe i klimat

Ustawa umożliwia prowadzenie wspólnej polityki adaptacji do zmian klimatu oraz działań środowiskowych na obszarze związku. W praktyce może to oznaczać:

  • wspólne programy wymiany źródeł ciepła i poprawy efektywności energetycznej budynków w całym obszarze funkcjonalnym,
  • ponadlokalne programy zazieleniania i rozwoju błękitno-zielonej infrastruktury,
  • skoordynowane działania na rzecz retencji i przeciwdziałania miejskim wyspom ciepła.​

Oczywiście skala i skuteczność takich działań będzie zależna od stopnia integracji i zaangażowania finansowego związków. Związki rozwojowe mają mieć łatwiejszy dostęp do środków unijnych oraz dodatkowe finansowanie z wpływów z PIT, uzależnione m.in. od przyjmowania określonych dokumentów. To stwarza szansę na premiowanie strategii i planów transportowo-przestrzennych uwzględniających kwestie środowiskowe.

Spór o władzę i pieniądze: obiekcje wobec ustawy

Projekt wzbudził wiele emocji w świecie samorządowym. Związek Powiatów Polskich widzi w ustawie próbę stworzenia „czwartego poziomu samorządu” między gminą a powiatem, o bardzo szerokim katalogu zadań, w tym w obszarze transportu, planowania i usług społecznych. Zdaniem ZPP, zamiast wzmacniać istniejące narzędzia współpracy (np. związki komunalne czy powiaty), projekt uprzywilejowuje nowy byt – organizacyjnie i finansowo – co może prowadzić do sporów kompetencyjnych i rozmycia odpowiedzialności za zadania publiczne. W obszarze transportu ZPP krytykuje szczególnie fakt, że związek rozwojowy mógłby przejąć pierwszeństwo nad dotychczasowymi organizatorami, mimo że zadania te już dziś mogą realizować związki komunalne, jeśli jednostki samorządu terytorialnego wyrażą na to zgodę.

Związek Gmin Wiejskich RP idzie o krok dalej: jego zdaniem projekt ustawy „podważa konstytucyjną zasadę równości gmin”. W praktyce wzmacnia on duże ośrodki miejskie, a gminy wiejskie stają się partnerem drugiej kategorii. Tryb podejmowania decyzji, oparty na potencjale demograficznym i funkcjonalnym, może sprawić, że interesy wsi zostaną podporządkowane potrzebom metropolii. Wspólne mechanizmy w transporcie, planowaniu i adaptacji, są postrzegane jako forma centralizacji decyzji bez gwarancji adekwatnego finansowania, co dla gmin wiejskich oznacza ryzyko utraty podmiotowości i pogłębienia nierówności.​

Inny istotny zarzut wobec ustawy dotyczy tworzenia kolejnego urzędu, który miałby koordynować prace związków rozwojowych. Zakres zadań przypisanych związkom będzie wymuszał powołanie dość szerokich, niezależnych od gmin struktur administracyjnych, co spowoduje, że znaczna część budżetu zostanie przeznaczona na kadrę urzędniczą. Taka sytuacja może być nieakceptowalna dla gmin należących do związku, które już teraz wydają dużą część budżetu na działanie swoich urzędów. Kontrowersje budzi też sposób powoływania władz związku (przez wójtów, burmistrzów i prezydentów należących do niego miast), który oznacza, że kolejny organ władzy samorządowej byłby obsadzany w ramach lokalnej polityki.

Przyszłość ustawy: scenariusze dla jakości powietrza

W wariancie ambitnym ustawa prowadzi do powstania sprawnych związków rozwojowych w większości dużych i średnich miast; gminy przekazują im realne kompetencje transportowe i planistyczne, państwo zapewnia stabilne finansowanie, a strategie ponadlokalne i SUMP-y stają się głównym narzędziem reorganizacji mobilności i ochrony zasobów środowiskowych. Planowanie przestrzenne jest skoordynowane między gminami, dzięki czemu udaje się zatrzymać niekontrolowaną suburbanizację i tworzyć nowe inwestycje mieszkaniowe na przygotowanych do tego terenach. W takim scenariuszu ustawa rzeczywiście staje się jednym z kluczowych narzędzi antysmogowych, integrując polityki transportowe, przestrzenne i klimatyczne na obszarze funkcjonalnym wokół miasta centralnego.

W scenariuszu fasadowym powstaje tylko kilka związków o ograniczonych kompetencjach, gminy nie chcą oddawać zadań ani pieniędzy, a dokumenty ponadlokalne służą głównie jako przepustka do pozyskania funduszy. Nieskuteczne przekazywanie kompetencji z poziomu lokalnego do związków tworzy spory między powiatami, gminami i związkami. Prowadzi to do paraliżu decyzyjnego – uzgadnianie działań w związkach wymaga kompromisów i trwa zbyt długo, przez co wypracowane narzędzia okazują się niewystarczające, aby realnie poprawić jakość powietrza.

W scenariuszu konfliktowym silny opór powiatów i gmin wiejskich skutkuje istotnym rozwodnieniem ustawy w procesie legislacyjnym: ograniczeniem priorytetu związków, złagodzeniem narzędzi planistycznych oraz zmniejszeniem strumienia finansowania. W takim wariancie ustawa traci większość potencjału jako instrument transformacji transportu i planowania przestrzennego. Ponadto, nawet jeśli osłabiona ustawa przeszłaby przez Sejm, nadal realnym scenariuszem pozostaje weto prezydenta. W takim przypadku zmarnowana zostałaby szansa na stworzenie skutecznych ram współpracy między miastami a gminami podmiejskimi, a debata o jakości powietrza wróciłaby do poziomu pojedynczych gmin.

Przyszłość ustawy o zrównoważonym rozwoju miast będzie rozstrzygać się w najbliższych miesiącach. Regulacja ma duży potencjał, aby stać się ważnym elementem walki o lepszą jakość powietrza. W ostatnich latach nie było równie istotnej propozycji legislacyjnej, dającej samorządom tak szerokie narzędzia współpracy ponadlokalnej. Jednocześnie projekt ustawy nie rozwiał wszystkich wątpliwości dotyczących praktycznego funkcjonowania związków rozwojowych, dlatego można spodziewać się zmian w jego kształcie. Warto obserwować przebieg dyskusji wokół projektu i to, czy proponowane poprawki będą sprzyjały rozwojowi narzędzi realnie wspierających poprawę jakości powietrza w miastach i na obszarach podmiejskich.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
30.01.2026 Cztery miasta, cztery strefy czystego transportu, jeden cel?
Cztery miasta, cztery strefy czystego transportu, jeden cel? Maciej Misztal Maciej Misztal
badacz
Od 1 stycznia w Krakowie działa długo oczekiwana strefa czystego transportu. W Warszawie ruszył drugi etap jej wdrażania, a Katowice i Szczecin przyspieszają pracę nad własnymi strefami. Te działania rodzą jednak pytanie, czy to czyste powietrze jest ich główną motywacją.

Strefy czystego transportu (SCT) stały się istotnym elementem polityki klimatycznej polskich miast. Wprowadzając je, włodarze stają jednak przed trudnym dylematem: jak zmniejszyć emisję zanieczyszczeń bez pogłębienia podziałów społecznych? Doświadczenia Warszawy, Krakowa, a wkrótce także Katowic i Szczecina, pokazują, że w zależności od motywacji stojących za wprowadzeniem SCT miasta przyjmują zróżnicowane strategie ich wdrażania. Z kolei sposób, w jaki tworzy się strefy, ma fundamentalne znaczenie dla ich społecznej akceptacji. Porównanie tych czterech miast ujawnia odmienne podejścia do kwestii zakresu strefy, wymogów emisyjnych, egzekwowania przepisów i komunikacji społecznej. Każda z nich niesie określone implikacje polityczne i praktyczne.

Kraków

Uchwała o wprowadzeniu strefy czystego transportu w Krakowie, przyjęta w czerwcu 2025 r., od początku wzbudzała niezadowolenie części mieszkańców. Poprzedziły ją bardzo intensywne konsultacje społeczne przeprowadzone na przełomie 2024 i 2025 r., w trakcie których ratusz zebrał ok. 20 tys. opinii. Mimo głośnego sprzeciwu miasto zdecydowało się na przyjęcie uchwały, a strefa ruszyła 1 stycznia 2026 r.

Krakowska SCT obejmuje 61 proc. powierzchni miasta (obszar wewnątrz IV obwodnicy) i wprowadza surowsze normy niż strefa warszawska w pierwszym etapie wdrażania: w Krakowie to norma Euro 4 (benzyna) i Euro 6 (diesel) wobec odpowiednio Euro 2 i Euro 4 w Warszawie. Dla samochodów spoza miasta, które nie spełniają wymogów, przewidziano system opłat, natomiast mieszkańcy miasta korzystający z takich pojazdów zostali bezterminowo zwolnieni z ograniczeń. To właśnie zróżnicowanie uprawnień kierowców wywołało najwięcej krytyki. W pierwszym tygodniu obowiązywania strefy złożono 83 tys. wniosków o zwolnienie z wymogów, z czego zaakceptowano 46 tys. Straż miejska odnotowała 116 wykroczeń związanych z SCT i wystawiła trzy mandaty, ale nie dotyczyły one samego wjazdu do strefy, lecz agresywnego zachowania wobec funkcjonariuszy. Warto przy tym zaznaczyć, że polskie przepisy nie pozwalają na automatyczne karanie kierowców pojazdów nieuprawnionych do poruszania się po SCT na podstawie zapisów z kamer monitoringu ruchu. Dlatego wszystkie kontrole – zarówno w Krakowie, jak i Warszawie – realizowane są przez patrole straży miejskiej.

Start strefy wywołał ostrą reakcję społeczną. W mediach społecznościowych powstała grupa „Blade Runners SCT Kraków”, która od 28 grudnia zgromadziła 48 tys. obserwujących. Zamieszczane są tam zdjęcia zniszczonych znaków informujących o SCT i kamer monitoringu ruchu – Zarząd Dróg Miasta Krakowa poinformował, że zniszczono lub skradziono 20 znaków. W odpowiedzi urząd miasta uruchomił kampanię informacyjną, wyjaśniającą zasady funkcjonowania strefy, jej cele oraz zakres ograniczeń. Skala głosów krytycznych w mediach społecznościowych zagłuszyła jednak komunikaty miasta.

10 stycznia odbyły się dwa protesty przeciwko SCT, które mimo mrozów przyciągnęły łącznie ok. 1500 osób. Pierwszy z nich, zorganizowany przed siedzibą zarządu dróg, miał polityczny charakter. Pojawili się na nim m.in. Konrad Berkowicz z Konfederacji, Łukasz Kmita z PiS czy Włodzimierz Skalik z Konfederacji Korony Polskiej, a postulaty koncentrowały się wokół kwestii wolnościowych oraz żądań dymisji prezydenta Aleksandra Miszalskiego i dyrektora Zarządu Transportu Publicznego Łukasza Franka. Drugi protest – w formie przemarszu ulicami miasta – skupiał się na krytyce sposobu przeprowadzania konsultacji społecznych, wykluczeniu komunikacyjnym mieszkańców aglomeracji oraz dyskryminacji ekonomicznej.

Kulminacja sporu nastąpiła 14 stycznia, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrzył cztery skargi dotyczące uchwały o SCT. Trzy z nich (złożone przez gminę Skawina, posła PiS Andrzeja Adamczyka i radnego miejskiego z Wieliczki Bartłomieja Krzycha) odrzucono z powodów formalnych. Częściowo uwzględniono natomiast skargę wojewody małopolskiego. Sąd uznał za nieważne przepisy przewidujące zwolnienie z opłat wyłącznie dla osób dojeżdżających do placówek medycznych NFZ (z pominięciem placówek prywatnych), a także definicję mieszkańca Krakowa opartą na kryterium zameldowania, a nie faktycznego miejsca zamieszkania. Jednocześnie WSA potwierdził prawo miasta do wprowadzenia strefy, nie kwestionując jej zakresu przestrzennego ani ustalonych norm emisji. Wyrok nie jest prawomocny – wszystkim stronom przysługuje prawo do wniesienia kasacji. Decyzja WSA została przyjęta z zadowoleniem przez urząd miasta i organizacje ekologiczne, m.in. Polski Alarm Smogowy.

W krótkim czasie SCT stała się nie tylko najważniejszym tematem lokalnej polityki, ale również wywołała dyskusje na poziomie krajowym. Według kolektywu analitycznego Res Futura 84 proc. internetowych dyskusji na temat krakowskiej strefy miało wydźwięk krytyczny. W sieci – gdzie w sporach ideologicznych narrację często przejmują środowiska prawicowe – dominowały argumenty o ograniczaniu swobód, wątpliwych korzyściach środowiskowych i wykluczaniu mniej zamożnych. Jednocześnie według badania opublikowanego w 2024 r. przez Krakowski Alarm Smogowy 61 proc. respondentów popierało wprowadzenie SCT, a w badaniu More in Common z 2025 r. odsetek ten wyniósł 62 proc.

Mimo tych wyników Urząd Miasta Krakowa miał problem ze zbudowaniem pozytywnej narracji wokół SCT. Kampania informacyjna miasta była krytykowana jako niespójna i spóźniona, co dodatkowo podsyciło głosy domagające się referendum w sprawie przyszłości prezydenta Miszalskiego. Temat SCT szybko podłapały partie prawicowe, podkreślając kwestie ograniczania wolności i nakładania obowiązków przez Unię Europejską. Negatywny odbiór społeczny wywołał też reakcje prawej strony koalicji rządowej – minister infrastruktury Dariusz Klimczak z PSL stwierdził, że SCT – mimo dobrych intencji – szkodzą ludziom.

Warszawa

Wprowadzenie SCT w Krakowie odbiło się większym echem i wywołało gwałtowniejsze reakcje niż warszawska strefa, zainaugurowana 1 lipca 2024 r. W Warszawie przeciwnicy byli aktywni głównie podczas sesji rady miejskiej na etapie prac nad uchwałą, ale po uruchomieniu strefy protesty osłabły.

Władze stołeczne przyjęły odmienną strategię od Krakowa. Powierzchnia objęta SCT jest znacznie mniejsza (7 proc. wobec 61 proc. w Krakowie), a normy spalin w pierwszym etapie wprowadzania strefy – mniej restrykcyjne. Warszawa nie wprowadziła skomplikowanego podziału na mieszkańców i przyjezdnych. Zastosowano prosty system: pojazdy spełniające normy mogą wjechać, pozostałe nie. Przewidziano dwa wyjątki: mieszkańcy są zwolnieni z ograniczeń do 2027 r., a każdy kierowca (również spoza miasta) może cztery razy w roku wjechać do strefy pojazdem niespełniającym norm. To rozwiązanie, choć potencjalnie trudniejsze dla mieszkańców o niższym statusie ekonomicznym, jest prostsze w swoich założeniach niż model przyjęty w Krakowie.

Różnice widać także w podejściu do egzekwowania przepisów. Warszawa dysponuje zaledwie czterema kamerami, które straż miejska ustawia ręcznie, co sprawia, że weryfikacja pojazdów jest wyrywkowa. Również liczba kontroli jest marginalna – zarówno w stosunku do potrzeb, jak i w porównaniu z Krakowem. Pierwszy mandat za złamanie przepisów warszawskiej SCT wystawiono dopiero w grudniu 2025 r., po 17 miesiącach funkcjonowania strefy.

W praktyce warszawska SCT nie jest skutecznym narzędziem poprawy jakości powietrza. Straż miejska, która odpowiada za kontrolę przestrzegania przepisów strefy, zmaga się z brakami kadrowymi i sprzętowymi. Choć 1 stycznia 2026 r. rozpoczął się kolejny etap funkcjonowania strefy, z bardziej restrykcyjnymi zasadami, nadal brakuje woli politycznej do ich skuteczniejszego egzekwowania. W efekcie warszawska SCT wydaje się służyć głównie realizacji unijnych wymogów prawnych, a nie poprawie jakości powietrza.

Katowice i Szczecin

Doświadczenia Warszawy i Krakowa mogą być wskazówką dla innych miast planujących wprowadzenie SCT. Do tego kroku przygotowują się Katowice i Szczecin, ale ich motywacje są odmienne.

Katowice do wprowadzenia strefy zostały zobligowane przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska z powodu przekroczenia norm NO2 w 2024 r. Władze miasta kwestionowały wiarygodność pomiarów (stacja pomiarowa zlokalizowana była przy autostradzie A4) i odwołały się od decyzji resortu, licząc na zwolnienie z obowiązku. Ministerstwo w grudniu stwierdziło jednak, że ulokowanie stacji przy autostradzie nie zwalnia miasta z wprowadzenia strefy. Warto zaznaczyć, że badanie Polskiego Alarmu Smogowego dla Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii z początku 2025 r. wykazało, że przekroczenia norm NO2 występują również w innych częściach miasta. W odpowiedzi na decyzję MKiŚ katowicka rada miejska podjęła uchwałę intencyjną, a prezydent Marcin Krupa wskazał, że SCT powinna ruszyć w III kwartale 2026 r. Obecnie rozpoczynają się konsultacje społeczne.

Sprawa lokalizacji stacji wywołuje emocje wśród przeciwników SCT, którzy wskazują na niesprawiedliwość ze strony MKiŚ. Dodatkowo policentryczna struktura Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii sprzyja napięciom między gminami, a różnicowanie dostępu do strefy dla mieszkańców Katowic i innych miast regionu może stać się kluczową kwestią w dyskusjach o kształcie strefy. Te uwarunkowania, wraz ze świeżymi doświadczeniami Krakowa, sugerują, że katowicka SCT może stać się poważnym obciążeniem dla lokalnych władz, a temat może przenieść się także na poziom krajowy. Przedstawiciele Katowic zapewniają, że strefa zostanie zaprojektowana tak, by minimalnie ingerować w życie mieszkańców. Tymczasem badanie zrealizowane przez More In Common Polska wskazuje, że ponad 60 proc. mieszkańców Katowic popiera wprowadzenie SCT.

Inaczej wygląda sytuacja w Szczecinie. Miasto nie otrzymało nakazu wprowadzenia strefy wynikającego z przekroczenia norm NO2 – decyzja o jej wdrożeniu jest samodzielną inicjatywą władz lokalnych. W styczniu 2026 r. zakończyły się konsultacje społeczne, które trwały od grudnia 2025 r. Władze podkreślają pilotażowy charakter strefy, co pozwoli na ocenę skutków jej funkcjonowania i ewentualne skorygowanie przyjętych rozwiązań.

Szczecin jest pierwszym miastem, które wprowadza SCT dobrowolnie. Oprócz chęci poprawy jakości powietrza za decyzją stoją również względy finansowe – władze wskazują, że obecność SCT ułatwi pozyskiwanie środków unijnych na transport publiczny i zrównoważoną mobilność. Proponowana forma strefy nie jest ambitna: obszar pokryje 0,1 proc. miasta, zapowiadane są liczne wyłączenia, a za kontrole ma odpowiadać straż miejska. Wygląda na to, że głównym celem SCT jest dostęp do funduszy UE, a jakość powietrza pozostaje kwestią drugorzędną. Wokół projektu zapowiada się ciekawa debata – możliwe protesty środowisk wolnościowych i prawicowych niosą ryzyko polityczne, a pytanie, czy potencjalne korzyści zrównoważą straty wizerunkowe, pozostaje otwarte.

Polityka wygrywa z troską o czyste powietrze

Nie da się ukryć, że decyzje samorządów są silnie związane z uwarunkowaniami politycznymi. Wprowadzenie SCT w Krakowie, a wkrótce także w Katowicach, wynika nie tylko z chęci poprawy jakości powietrza, ale również z wymogów przepisów krajowych i unijnych. Obowiązek utworzenia SCT w miastach liczących powyżej 100 tys. mieszkańców, w których wystąpiły przekroczenia norm NO2, jest jednym z kamieni milowych Krajowego Planu Odbudowy. Opóźnienia we wprowadzaniu SCT mogą mieć poważne konsekwencje finansowe ze względu na potencjalne wstrzymanie kolejnych transz z KPO.

Miasta mają ograniczone możliwości negocjacji w sprawie obowiązku wprowadzania stref, ale mogą je konstruować tak, by ograniczenia były jak najmniej dotkliwe dla mieszkańców. Lokalne władze stosują więc zróżnicowane strategie wprowadzania SCT. Kraków od początku wybrał mniej kompromisowy kierunek, decydując się na obszerny zasięg strefy, surowe normy i intensywne kontrole. Warszawa postawiła na powolne zmiany: strefę ograniczoną do centrum miasta, stopniowo zaostrzane normy spalin, łagodną egzekucję przepisów. Katowice stoją przed presją ze strony UE i w krótkim czasie będą musiały przygotować projekt strefy, Szczecin natomiast eksperymentuje z pilotażową strefą dobrowolnie, stawiając na elastyczność i zyski finansowe. Łagodzenie skutków politycznych i społecznych wydaje się dziś największym wyzwaniem przy planowaniu stref, co pokazuje przypadek Krakowa, gdzie – jak wskazuje Res Futura – sprzeciw wobec SCT jest główną osią narracji wokół inicjatywy referendalnej dotyczącej przyszłości prezydenta miasta, a protesty mogą wpłynąć na odbiór SCT nie tylko w mieście, ale i całym kraju.

Szczególnie istotny dla innych polskich miast może być też przykład Szczecina. Choć większość z nich nie odnotowuje przekroczeń obecnych norm NO2, mogą one jednak mieć poważne problemy ze spełnieniem wymogów dyrektywy AAQD (Ambient Air Quality Directive), które wejdą w życie w 2030 r. Dobrowolne wprowadzenie SCT może więc pomóc samorządom i mieszkańcom przygotować się na nadchodzące zmiany. Nie ma wątpliwości, że dla przyszłości SCT w Polsce kluczowe będzie znalezienie równowagi między ambitną polityką ochrony powietrza a społeczną akceptacją ograniczeń, jakie niosą za sobą strefy.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
28.11.2025 ETS2 bez zębów
ETS2 bez zębów Konstancja Ziółkowska Konstancja Ziółkowska
kierowniczka projektu Polityka Społeczna w Forum Energii
Na początku listopada Rada UE przyjęła poprawkę pozwalającą przesunąć wdrożenie systemu ETS2 o rok – na 2028. Nowy system ma objąć transport lądowy, ogrzewnictwo indywidualne i mały przemysł; obecnie obowiązujący ETS1 dotyczy energetyki, ciepłownictwa systemowego i dużego przemysłu. O perspektywach wdrożenia ETS2, możliwym kształcie systemu oraz konsekwencjach jego opóźnienia dla jakości powietrza w Polsce opowiada Konstancja Ziółkowska, kierowniczka projektu Polityka Społeczna w Forum Energii.

Joanna Sawicka: Ostatnie decyzje nie są ostateczne, proces negocjacji jeszcze przed nami. System ETS2 już teraz budzi emocje, bo oznacza realny wzrost kosztów ogrzewania i transportu dla gospodarstw domowych korzystających z paliw kopalnych. Co wiemy już teraz o perspektywie wdrożenia ETS2?

Konstancja Ziółkowska: Dyrektywa EU ETS przewiduje, że ETS2 może zostać uruchomiony dopiero w 2028 r., ale tylko pod warunkiem, że ceny paliw będą bardzo wysokie. Porozumienie polityczne osiągnięte na listopadowej Radzie ds. Środowiska zakłada natomiast, że wdrożenie ETS2 zostanie przesunięte na 2028 r. niezależnie od poziomu cen. Parlament Europejski już potwierdził, że popiera propozycję Rady. Jednak z perspektywy wielu państw, w tym Polski, negocjacje jeszcze się nie zakończyły. Z polskiego rządu wciąż płyną głosy, że celem nie było przesunięcie ETS2 jedynie o rok. Można uznać, że obecne porozumienie to furtka do dalszych negocjacji.

J.S.: Celem polskiego rządu było przesunięcie ETS2 o trzy lata.

K.Z.: Tak. W 2026 r. tak czy owak przewidziano rewizję dyrektywy ETS. Miała ona mieć głównie charakter techniczny i dotyczyć przeglądu dotychczasowego działania ETS1. Państwa, które dążą do głębszych zmian, właśnie w tej rewizji upatrują szansę na kontynuację negocjacji i gruntowną modyfikację całego ETS2.

J.S.: Jaki jest cel ETS2 i kogo najbardziej dotknie?

K.Z.: ETS2 to kolejny etap wprowadzania opłat od emisji dwutlenku węgla. To realizacja podstawowej zasady ochrony środowiska: „zanieczyszczający płaci”, czyli próba uwzględnienia kosztów środowiskowych w cenie paliw. System obejmie paliwa wykorzystywane w ogrzewnictwie indywidualnym – czyli węgiel, gaz, olej opałowy – transporcie lądowym oraz w drobnym przemyśle. Uwzględnione zostaną także małe ciepłownie, które nie podlegały ETS1, co oznacza, że całe ciepłownictwo systemowe będzie już objęte opłatami. Celem jest stworzenie bodźca ekonomicznego, który zmotywuje gospodarstwa domowe i użytkowników transportu do przechodzenia na mniej emisyjne formy ogrzewania czy transportu.

J.S.: Wygląda na to, że Polskę ETS2 dotknie szczególnie. Obecnie węglem ogrzewane jest 2,5–3 mln gospodarstw, a wiele korzysta też z gazu. Ceny wzrosną – choć może początkowo nie będzie to bardzo dotkliwe. Nasz system ciepłowniczy działa słabo, wiele budynków nie przeszło termomodernizacji i wymaga dużych nakładów energii do ogrzania. Dlatego zrozumiałe jest, że rząd stara się wpłynąć na ostateczny kształt systemu i chce opóźnić jego wdrożenie. Jakie są kluczowe problemy, które obecna propozycja ETS2 stwarza dla Polski?

K.Z.: Dyrektywa ETS w dużym stopniu ignoruje znaczne różnice między państwami. Nie zgadzam się, że na początku wzrost cen paliw nie będzie dotkliwy. Po pierwsze, maksymalna cena 45 euro za tonę dwutlenku węgla w pierwszych latach funkcjonowania systemu, do której utrzymania mają służyć przewidziane w dyrektywie mechanizmy stabilizujące rynek uprawnień, i tak oznacza prawie 500 zł dodatkowej opłaty za tonę węgla, co jest bardzo gwałtowną zmianą. Po drugie, nie znamy ostatecznie dokładnej ceny uprawnień, bo od 2030 r. będzie ona kształtowana wyłącznie przez mechanizm rynkowy, czyli poprzez podaż i popyt na uprawnienia.

Dla wielu krajów Unii ETS2 na początku w ogóle nie będzie odczuwalny, ponieważ mają one własne, krajowe systemy opłat – np. Niemcy i państwa skandynawskie. To nas od nich odróżnia, bo dla nas zmiana nastąpi z dnia na dzień. Kluczowa jest też struktura paliw: węgiel spalany w domach to specyfika Polski i Czech. Jest jeszcze parę innych państw, gdzie używa się węgla w ten sposób, ale w bardzo niewielkim stopniu. W większości krajów unijnych ETS2 będzie dotyczył głównie gazu. U nas problem będą miały zarówno gospodarstwa korzystające z gazu, jak i z węgla, ale węgiel jest niemal dwukrotnie bardziej emisyjny od gazu – co oznacza znacznie wyższe opłaty.

Ostatnia istotna różnica między Polską i innymi państwami dotyczy dochodów gospodarstw domowych. Bardzo się one różnią – np. między Polską a Danią to jest czterokrotna różnica. Jednolita cena uprawnień dla każdego kraju oznacza znacznie większe odczuwalne obciążenie dla Polaków niż dla mieszkańców zamożniejszych państw zachodnioeuropejskich. Warto jednak zauważyć, że dyrektywa całkowicie tego nie ignoruje, bo Społeczny Fundusz Klimatyczny stworzono właśnie po to, by odpowiedzieć na te różnice. Natomiast z całą pewnością nie jest on w pełni wystarczający.

J.S.: Czy istnieją sensowne i możliwe do wdrożenia pomysły, które mogłyby sprawić, że ETS2 byłby bardziej sprawiedliwy i mniej dotkliwy dla Polski?

K.Z.: Wydaje mi się, że trzeba odróżnić dwie rzeczy: czy system będzie sprawiedliwy i czy będzie społecznie akceptowalny. ETS2 stał się trochę symbolem „złego” Zielonego Ładu – chłopcem do bicia – i będzie bardzo trudno uzyskać dla niego akceptację, nawet po ewentualnej reformie. Opłaty dotkną najuboższe grupy społeczne, bo statystycznie to one częściej korzystają z węgla do ogrzewania. Na dodatek często mieszkają na słabo skomunikowanych terenach, więc odczują też opłaty w transporcie. Myślę, że nieuchronnie doprowadzi to do społecznego przekonania, że zła Bruksela narzuca nam opłaty przez swoje klimatyczne wariactwo.

Uzyskanie akceptacji społecznej będzie ogromnym wyzwaniem. Po pierwsze potrzebne jest przygotowanie programów wsparcia. Gospodarstwa domowe muszą mieć realną możliwość odejścia od węgla i czuć się w tym procesie bezpiecznie. Niestety doświadczenia z programami takimi jak „Czyste powietrze” obniżają zaufanie do państwowego wsparcia.

Po drugie, potrzebny jest mechanizm łagodzący nagłe zmiany cen. Przykładowo Niemcy wprowadzały swój system opłat od emisji stopniowo, początkowo cena była bardzo niska. Samo wprowadzenie systemu, nawet z niewielkimi opłatami na początku, byłoby już sygnałem, że zmierzamy w kierunku elektryfikacji ogrzewnictwa, i pokazywałoby, w jakie źródła ogrzewania warto inwestować.

J.S.: Uelastycznienie cen byłoby kwestią negocjacji na poziomie unijnym. Czy polski rząd jest przygotowany i ma szansę przeforsować takie zmiany?

K.Z.: Myślę, że to będą bardzo trudne negocjacje. Jednocześnie niezadowolenie państw członkowskich z ETS2, z różnych powodów, jest dosyć powszechne. Niepewność co do ceny uprawnień, szczególnie po 2029 r., kiedy przestaną obowiązywać mechanizmy stabilizujące, budzi krytykę w wielu państwach, np. we Francji, która ma już swój system opłat. Wizja, że cena może rosnąć w niekontrolowany sposób, sprawia, że więcej państw jest sceptycznych i możemy wśród nich szukać sojuszników do rewizji systemu.

J.S.: W ramach przygotowania do ETS2 Unia ustanowiła Społeczny Fundusz Klimatyczny. Polsce miało przypaść ponad 11 mld euro. Ministerstwo Funduszy przygotowało Plan Społeczno-Klimatyczny – którego pierwszy projekt zaprezentowano w czerwcu – żeby zaplanować wykorzystanie tych pieniędzy. Pierwotnie środki miały trafiać do Polski już w 2026 r. Czy w związku z opóźnieniem ETS2 jest to nadal realne? W jakim stopniu fundusz może faktycznie załagodzić skutki systemu?

K.Z.: Teoretycznie przesunięcie wdrożenia ETS2 na 2028 r. nie powinno wpływać na dostępność pieniędzy już w 2026 r. Problem w tym, że Komisja Europejska uzależnia ich wypłatę od zaakceptowania naszego Planu Społeczno-Klimatycznego. Z wytycznych Komisji wiemy już, że nie będzie ona skłonna do akceptowania planów państw, które otwarcie mówią, że nie wdrożą ETS2. Z deklaracji Ministerstwa Klimatu i Środowiska wynika z kolei, że projekt ustawy, nad którym pracuje resort, nie zakłada pełnej transpozycji, mimo że miała ona nastąpić do połowy 2024 r.

Warto podkreślić, że w Społecznym Funduszu Klimatycznym oraz w Planie Społeczno-Klimatycznym bardzo duży nacisk położono na wsparcie najsłabszych gospodarstw domowych. To bardzo dobry kierunek, ale przygotowania do wdrożenia ETS2 powinny przewidywać również mechanizmy skierowane do wszystkich gospodarstw domowych. Dostępu do dobrych programów wsparcia – finansowego, doradczego czy technicznego – potrzebują nie tylko najubożsi.

Znaczna część środków została już zarezerwowana na istniejące programy, np. „Czyste powietrze”, a także na działania w obszarze budownictwa socjalnego. To bardzo pozytywne, że fundusz pozwoli na budowę mieszkań na wynajem dla najbardziej wrażliwych grup. Słabszą stroną planu jest natomiast jego koncentracja na inwestycjach, mimo że w założeniu miał być dokumentem bardziej kompleksowym, obejmującym zarówno reformy, jak i inwestycje. Nie widać w nim reformatorskiej myśli, jest on po prostu sposobem podziału pieniędzy. W dużym stopniu skupia się na renowacji budynków, natomiast środki przeznaczone na doradztwo energetyczne, na taką „pracę u podstaw”, są stosunkowo niewielkie. Może to prowadzić do nadużyć i słabych rozwiązań technicznych w termomodernizacji, skutkujących tzw. rachunkami grozy.

J.S.: Ze wszystkich wielkich przedsięwzięć, które Polska musi zrealizować w ramach transformacji energetycznej i przygotowań do ETS2, termomodernizacja wydaje się szczególnie dużym wyzwaniem. W przyszłym roku wchodzi w życie tzw. dyrektywa budynkowa, która nakazuje nam modernizację wielu milionów budynków. Co tak naprawdę zmienia dla polskiego rządu przesunięcie o rok wejścia w życie ETS2? Wiadomo, że Polska i tak nie zdąży przygotować się do bezbolesnego funkcjonowania w systemie w 2028 r. Co jednak jest najważniejsze, aby zbudować przynajmniej podstawową bazę do jego wdrożenia?

K.Z.: Potrzebne jest dogłębne przemyślenie planu dla gospodarstw domowych, wykraczającego poza Plan Społeczno-Klimatyczny, który skupia się na najuboższych gospodarstwach. Konieczne jest także przełamanie silosowości w działaniu resortów, w szczególności między Ministerstwem Klimatu i Środowiska a Ministerstwem Rozwoju i Technologii, w którym skoncentrowane są kwestie budownictwa.

Nie może być tak, że podległy Ministerstwu Klimatu Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej odpowiada w pełni nie tylko za finansowanie, ale też właściwie całe projektowanie procesu termomodernizacji w Polsce. Bardzo istotne jest, by Ministerstwo Rozwoju wspierało podnoszenie kompetencji wśród wykonawców i zastanowiło się, jak zapewnić ich dostateczną liczbę, bo jeśli mamy dokonać masowej termomodernizacji budynków, będziemy potrzebowali znacznie więcej pracowników niż obecnie. O brakach kompetencyjnych słyszymy bardzo często, np. w rozmowach z samorządami.

Jeśli chodzi o transport, Plan Społeczno-Klimatyczny stawia większy nacisk na inwestycje w infrastrukturę, w mniejszym stopniu natomiast skupia się na zapewnieniu dostępności transportu publicznego tam, gdzie wykluczenie komunikacyjne jest największe.

Żeby system opłat za emisje mógł być kiedyś w Polsce zaakceptowany, musimy mieć najpierw rozwiązania, które rzeczywiście umożliwią ludziom mniej emisyjne funkcjonowanie w budynkach i w transporcie – nie chodzi o to, by ludzie robili to samo, tylko mieli coraz drożej.

J.S.: Czy ETS2 jest potrzebny do skutecznej walki ze smogiem? Czy straszak cenowy będzie mobilizował obywateli do zmiany?

K.Z.: Różnica cen między ogrzewaniem węglem a np. pompą ciepła to istotny czynnik, który wpływa na podejmowane przez nas decyzje. Dlatego też ważne jest, by energia elektryczna, która wydaje się najbardziej przyszłościowym rozwiązaniem dla ogrzewnictwa (bardziej niż np. biomasa) była tańsza. Dobrym sposobem na zmianę proporcji cen byłoby np. wprowadzenie dla użytkowników pomp ciepła korzystniejszych taryf, które nie uwzględniałyby kosztu emisji dwutlenku węgla – teraz wliczanego w cenę energii elektrycznej w ramach ETS1.

Polskie doświadczenia pokazują, że samo podnoszenie świadomości o szkodliwości smogu, a także działania regulacyjne takie jak uchwały antysmogowe, wraz z programami wsparcia, przyniosły już bardzo duże efekty. Straszak cenowy nie jest niezbędny, ale w odpowiednich okolicznościach powinien się pojawić. Oprócz gospodarstw domowych, których nie stać na zmianę ogrzewania, jest też wiele bardziej zamożnych, które i tak korzystają z węgla. W ich przypadku motywacja finansowa mogłaby wspomóc decyzję o termomodernizacji i wymianie źródła.

J.S.: Zastanawiam się, jak ten system będzie faktycznie funkcjonować. Czy państwo będzie w stanie zachęcić obywateli do realnego działania?

K.Z.: Dopóki to jest system, który służy tylko celom klimatycznym, bardzo trudno będzie przekonać do niego obywateli. Polska ma jednak inny powód, by odchodzić od węgla i gazu w ogrzewnictwie oraz od paliw kopalnych w transporcie: nasze uzależnienie od importu paliw. Uważam, że opłatę od paliw kopalnych można by przedstawiać jako opłatę od paliw importowanych, czyli narzędzie służące uzyskaniu niezależności energetycznej. Postępujące uzależnienie od gazu w ogrzewnictwie indywidualnym jest nierozsądne, bo jest on wykorzystywany w wielu innych sektorach, więc zapotrzebowanie na niego będzie rosło. W ogrzewnictwie mamy natomiast znacznie bardziej efektywną technologię, jaką są pompy ciepła.

J.S.: Absolutnie kluczowe jest też znalezienie innej narracji o ETS2. Główne partie polityczne w Polsce już nie dzielą się na zwolenników i przeciwników tego systemu – wszystkie chcą co najmniej opóźnić jego wprowadzenie. Unijna polityka klimatyczna jest atakowana zarówno z prawej, jak i liberalnej strony, co widzieliśmy w kampanii prezydenckiej. Rząd musi więc nie tylko negocjować ułatwienia dla gospodarstw domowych, ale też przedstawić ETS2 tak, aby nie wywołał on dużego sprzeciwu społecznego. Trudno sobie wyobrazić wdrażanie regulacji, która byłaby nie tylko bardzo uciążliwa finansowo, ale też zupełnie nieakceptowana przez obywateli.

K.Z.: Zgadzam się w stu procentach. Oprócz projektowania docelowego miksu paliw musimy też zakomunikować ludziom, w którą stronę zmierzamy – że celem jest niezależność energetyczna i bezpieczeństwo, a opłaty mają temu służyć. Teraz brakuje takiego jasnego przekazu – przełożenia celów z dokumentów strategicznych na język zwykłych ludzi, żeby wiedzieli, w jakie źródła ciepła warto inwestować. Wydaje mi się, że nie ma takiej kwoty, którą ludzie byliby skłonni płacić, jeśli opłata będzie postrzegana jedynie jako „zielony podatek” dla Brukseli.

J.S.: Zastanawiam się, czy przesunięcie wdrożenia ETS2 na 2028 r. nie sprawi, że władze będą mniej skłonne się do niego przygotowywać. Jesienią 2027 r. odbędą się wybory parlamentarne. Trudno sobie wyobrazić wprowadzenie bardzo uciążliwego dla obywateli systemu w roku wyborczym. Rząd może też odkładać trudne decyzje, bo nie wiadomo, co będzie po wyborach.

K.Z.: Od dłuższego czasu widać, że wprowadzenie opłat w tym momencie jest po prostu politycznie niemożliwe. Nie jest tak, że gdyby teraz nie udało się przesunąć ETS2, to rząd by zwarł szyki i go wprowadził. Nikt nie jest samobójcą politycznym. Niestety scenariusz, w którym rząd dalej niewiele robi, jest realny. To zadanie dla Komisji Europejskiej, która stara się bronić celów ETS2, żeby motywować państwa, wymagać od nich konkretnych przygotowań.

Z perspektywy rządu wyjście z proaktywnym planem dla gospodarstw domowych mogłoby przełamać impas, w którym teraz tkwimy – właściwie nie wiadomo, jaki jest nasz cel, poza ciągłym odsuwaniem i blokowaniem ETS2. Nie wiem, czy ktoś w rządzie byłby gotów przedstawić odważną wizję celów dekarbonizacji, ale uważam, że można na tym zbić pewien kapitał polityczny. Mówimy przecież o modernizacji milionów domów i przejściu na systemy ogrzewania, które są bardziej komfortowe w użytkowaniu. Podobnie w transporcie – gdyby komuś udało się posunąć naprzód walkę z wykluczeniem komunikacyjnym, ludzie by temu przyklasnęli. Można powiedzieć, że tutaj tkwi niewykorzystany potencjał.

J.S.: To wielka cywilizacyjna zmiana, która szuka swojego politycznego opiekuna. Czekamy.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
26.09.2025 Gorące lato, złota jesień, szare powietrze. Gdzie jest polska polityka antysmogowa we wrześniu 2025 r.?
Gorące lato, złota jesień, szare powietrze. Gdzie jest polska polityka antysmogowa we wrześniu 2025 r.? Ryszard Kolasiński, Marcin Pijaj
Analitycy Polityki Insight
Czas kampanii prezydenckiej i narastających obaw o kształt architektury bezpieczeństwa w regionie nie sprzyjał podejmowaniu tematu termomodernizacji na najwyższym politycznym szczeblu. Jednak wydarzenia ostatnich dwóch miesięcy wpłyną na kierunek polityki antysmogowej do końca kadencji parlamentu w 2027 r.

Krajobraz po rekonstrukcji

Pod koniec lipca premier Donald Tusk zdecydował się na rekonstrukcję rządu. Wymienił prawie połowę gabinetu, chcąc zbudować wrażenie nowego otwarcia. Zmiany pokazały, że priorytetem rządu jest obecnie umacnianie bezpieczeństwa i rozpędzanie gospodarki poprzez deregulację i obniżenie cen energii. Ma do tego prowadzić konsolidacja władzy w strategicznych obszarach, jak gospodarka czy energetyka, w których wcześniej odpowiedzialność była bardziej rozproszona między resortami. Tym samym przetasowania dotknęły również ministerstwa zaangażowane w walkę ze smogiem.

Główną zmianą w obszarze polityki klimatycznej rządu było utworzenie Ministerstwa Energii, które powstało z przekształcenia zlikwidowanego Ministerstwa Przemysłu. Nowy resort przejął również kontrolę nad elektroenergetyką i ciepłownictwem, dotychczas podlegającymi Ministerstwu Klimatu i Środowiska. Ministrem energii został Miłosz Motyka z PSL, wcześniej podsekretarz stanu w resorcie klimatu. W pierwszych dniach urzędowania Motyka pokazał determinację do inwestycji w OZE – na przykład w kontekście tzw. ustawy wiatrakowej – i zasugerował możliwość rewizji umowy społecznej zawartej w 2021 r. przez rząd Mateusza Morawieckiego z górnikami. Rekonstrukcja resortu klimatu nie wpłynęła na kształt i prace departamentów ministerstwa odpowiedzialnych za politykę antysmogową i promocję elektromobilności. Pokazała jednak słabość jego szefowej Pauliny Hennig-Kloski z Polski 2050, której nie udało się utrzymać resortu w nienaruszonym stanie. Sama długo była też typowana do odejścia.

Do konsolidacji władzy doszło również w obszarze gospodarki. Tusk zdecydował się na unię personalną resortów finansów oraz rozwoju i technologii. Ministrem finansów i gospodarki został dotychczasowy szef resortu finansów Andrzej Domański z KO. Ministerstwa jednak nadal będą funkcjonować oddzielnie. W Ministerstwie Rozwoju i Technologii swoją pozycję umocnił wiceminister Michał Jaros (KO). Dotychczas nadzorował m.in. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, któremu podlega Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB), gromadząca dane dotyczące źródeł ciepła i spalania paliw w budynkach. Umocnienie Jarosa nie przełoży się jednak na większą uwagę poświęconą tematowi termomodernizacji i polityki antysmogowej w pracach ministerstwa.

Podsumowując, rekonstrukcja nie powinna istotnie wpłynąć na działania rządu związane z poprawą jakości powietrzem. Trudno spodziewać się, by walka ze smogiem stała się priorytetem, ale nic też nie wskazuje na to, by zmiany w resortach miały zagrozić już działającym rozwiązaniom, jak program „Czyste powietrze”.

Program „Czyste powietrze”

Z końcem sierpnia wygasł okres przejściowy, który pozwalał rozliczać inwestycje rozpoczęte jeszcze przed marcową reformą programu i obejmował wydatki poniesione od wiosny 2024 r. Od 1 września kwalifikowane są już tylko koszty z ostatnich sześciu miesięcy. W połowie lipca uruchomiono natomiast specjalny, wąski nabór dla osób, które przed reformą zainstalowały kotły gazowe, a w nowej edycji „Czystego powietrza” straciły możliwość uzyskania wsparcia w związku z unijnym zakazem finansowania urządzeń na paliwa kopalne. Osobny nabór, z budżetem 70 mln zł ze środków programu FEnIKS, obejmuje wyłącznie inwestycje zakończone do 31 grudnia 2024 r. i zamyka ścieżkę dotacji dla tego typu źródeł ciepła.

Latem program zmagał się też z kolejnym już kryzysem wizerunkowym, nazwanym przez media „aferą rusztową”. Kontrole wykazały, że w części dotowanych kotłów na biomasę możliwa była nielegalna instalacja tzw. rusztów awaryjnych, umożliwiających spalanie węgla czy odpadów. W sierpniu Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy, który prowadzi listę zielonych urządzeń i materiałów, zawiesił 31 modeli kotłów na pellet, a wojewódzkie fundusze zaczęły wstrzymywać wypłaty w przypadkach budzących wątpliwości. Ministerstwo Klimatu zapowiedziało współpracę z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz organami ścigania. 2 września, po analizie dokumentacji i wyjaśnieniach producentów, wszystkie zawieszone urządzenia wróciły na listę, ale sprawa ujawniła słabości systemu weryfikacji.

Jak bumerang wraca też problem beneficjentów oszukanych przez nieuczciwych wykonawców. W lipcu Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej opublikował poradnik z instrukcjami, jak zgłaszać nadużycia i dochodzić swoich praw. Prezeska Funduszu Dorota Zawadzka-Stępniak zapowiedziała przygotowanie pakietu rozwiązań dla poszkodowanych, w tym czasowe zawieszenie windykacji wobec osób działających w dobrej wierze.

Do połowy września liczba wniosków złożonych od uruchomienia programu w 2018 r. przekroczyła 1,06 mln. Ich łączna kwota to ponad 40 mld zł, z czego dotychczas wypłacono 17,7 mld zł. W ramach nowej odsłony „Czystego powietrza” od kwietnia 2025 r. złożono natomiast blisko 31 tys. wniosków o łącznej wartości blisko 1,9 mld zł, a podpisano 10 tys. umów na 566 mln zł. Wypłaty sięgnęły jednak dotychczas jedynie 15 mln zł. Dane te pokazują dystans, jaki wciąż dzieli program od realizacji jego pierwotnych założeń – wymiany 3 mln źródeł ciepła do 2028 r.

Zmiany w prawie w związku z dyrektywą AAQD

W nadchodzących miesiącach resort klimatu będzie kontynuował prace nad dostosowaniem polskiego prawa do zaktualizowanej w 2024 r. unijnej dyrektywy w sprawie jakości powietrza (AAQD). Jej wdrożenie musi nastąpić do 11 grudnia przyszłego roku. W ministerstwie nad nowymi przepisami pracuje już specjalnie powołany w tym celu zespół. Od lipca resort zmaga się jednak z koniecznością wprowadzenia przepisów wymaganych przez obecnie obowiązującą wersję dyrektywy AAQD z 2008 r. W lipcu Komisja Europejska wniosła bowiem skargę do unijnego Trybunału Sprawiedliwości, wskazując, że Polska nie umożliwia obywatelom i organizacjom ekologicznym skutecznego zaskarżania w sądach programów ochrony powietrza. Obecne przepisy wymagają wykazania interesu prawnego, co sądy interpretowały bardzo restrykcyjnie. Prowadziło to do odrzucania skarg i ograniczało możliwość kontroli uchwał sejmików wojewódzkich.

Ministerstwo Klimatu i Środowiska wpisało już do wykazu prac rządu nowelizację prawa ochrony środowiska, która ma ułatwić dostęp do sądów w sprawach związanych z jakością powietrza. Nowe przepisy wprowadzają możliwość zaskarżania uchwał sejmików wojewódzkich dotyczących programów ochrony powietrza, ich aktualizacji oraz planów działań krótkoterminowych – nie tylko dla osób fizycznych mieszkających na obszarach objętych planami, ale również dla organizacji ekologicznych i przedsiębiorców prowadzących tam działalność. Termin na wniesienie skargi wyniesie sześć miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały.

Pociemniało, poszarzało – jesień, jak to tak

Po wygaśnięciu rządowych osłon z końcem czerwca rachunki za ciepło zaczęły rosnąć. W wakacje wielu odbiorców tego nie odczuło, otrzymując dopiero prognozy za miesiące grzewcze, ale podwyżki sięgają kilku, kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu procent. Rząd zdecydował się szybko wprowadzić bon ciepłowniczy – nowe świadczenie dla gospodarstw domowych spełniających kryteria dochodowe i korzystających z ogrzewania systemowego. Ustawa, uchwalona przez Sejm i i przyjęta bez poprawek przez Senat, oczekuje teraz na podpis prezydenta. Wnioski będzie można składać od 3 listopada do 15 grudnia 2025 r., a wsparcie obejmie okres od 1 lipca 2025 r. do końca 2026 r. Wysokość dopłat zależy od taryfy i wyniesie od 500 do 1750 zł w bieżącym sezonie, a w przyszłym roku – maksymalnie 3500 zł. Instrument ma obowiązywać do końca 2026 r. i stabilizować sytuację najmniej zamożnych odbiorców.

Problemem jest jednak to, że bon nie obejmie wszystkich. Poza systemem wsparcia znalazły się spółdzielnie i wspólnoty z własnymi kotłowniami, w których ceny energii cieplnej bywają jeszcze wyższe niż w sieciach systemowych. To właśnie stamtąd płyną dziś najgłośniejsze sygnały o rosnących kosztach. Dla lokatorów oznacza to podwójne obciążenie: brak rządowego wsparcia i konieczność radzenia sobie z coraz droższym paliwem na własną rękę.

Forum Energii w raporcie z 18 września wskazuje jednak, że wysokie taryfy to tylko część obrazu. Fundamentem problemu pozostaje niska efektywność energetyczna budynków, które pochłaniają zbyt dużo energii, oraz wciąż silne uzależnienie systemów ciepłowniczych od paliw kopalnych. Eksperci podkreślają, że bez równoczesnej modernizacji budynków i odchodzenia od węgla i gazu rachunki będą rosły niezależnie od bonów i krótkoterminowych interwencji państwa.

To sprawia, że nadchodzące miesiące mogą być początkiem szerszej dyskusji o przyszłości ciepłownictwa – podobnie jak kryzys cen prądu w 2022 r. uruchomił debatę o transformacji energetyki. Jeśli tej jesieni rozmowy o rachunkach przerodzą się w dyskusje o modernizacji i bezpieczeństwie całego systemu, kryzys może stać się impulsem do długo odkładanych zmian – w tym do zintensyfikowania prac nad strategią dla ciepłownictwa, wielokrotnie zapowiadaną przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska, a teraz przez Ministerstwo Energii.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
30.06.2025 Prezydencja: środowisko w odwrocie
Prezydencja: środowisko w odwrocie Kamila Kadzidłowska Kamila Kadzidłowska
współzałożycielka Fundacji Rodzice dla Klimatu
Czas prezydencji był dla Polski testem zdolności przywódczych w wyznaczaniu długofalowych priorytetów UE. Kamila Kadzidłowska analizuje i ocenia, jak potraktowano kwestie klimatu, środowiska, demokracji i społecznej odporności na polikryzysy.

Zanim przejdziemy do oceny polskiego przywództwa w Radzie UE, warto nakreślić geopolityczne tło przesilenia, w którym Warszawa przejmowała prezydencję po Węgrzech – kraju od lat budzącego poważne zastrzeżenia w kwestii poszanowania europejskich wartości i zasad praworządności. Podobne kontrowersje dotyczyły również polityki polskiego rządu w latach 2015–2023. Rok 2024, tuż po zmianie władzy w Polsce, okazał się dla całej wspólnoty czasem równie burzliwym co poprzednie: wiele państw doświadczyło masowych protestów rolników kwestionujących założenia Europejskiego Zielonego Ładu; w miastach i na uniwersytetach rozbrzmiewały głosy solidarności z ludnością palestyńską w reakcji na milczenie Brukseli wobec działań Izraela. Jednocześnie coraz dotkliwiej odczuwalne były skutki zmian klimatycznych – susze, powodzie, pożary, fale upałów i ekstremalne ulewy na nowo definiowały codzienność wielu regionów Unii. Polska znalazła się w samym centrum tych nawarstwiających się kryzysów, a nieudolność mediów w wyjaśnianiu ich istoty i wzajemnych zależności oddawała pole dezinformacji, potęgując poczucie zagubienia i społecznego niepokoju.

Równolegle za wschodnią granicą wciąż toczyła się pełnoskalowa wojna – już drugi rok z rzędu, z coraz bardziej dramatycznymi skutkami dla regionu. Na granicy z Białorusią trwała hybrydowa operacja destabilizacyjna, a w przestrzeni informacyjnej – nieustanna wojna narracyjna, której celem było podsycanie napięć społecznych i erozja zaufania do instytucji. Wszystko to sprzyjało nie tylko pogłębianiu kryzysu migracyjnego, lecz także coraz wyraźniejszemu pęknięciu wewnątrz samej Unii. Społeczne poparcie dla dalszego wspierania Ukrainy i utrzymywania sankcji wobec Rosji słabło – nie tylko pod wpływem rosyjskiej dezinformacji, lecz również w wyniku buntu przeciwko niespójnej i często cynicznej polityce wielu europejskich stolic, w tym Warszawy, w odniesieniu do sytuacji na Bliskim Wschodzie.

Na ten geopolityczny zamęt nałożył się dodatkowo wyjątkowo niefortunny kalendarz wyborczy, między innymi w Polsce, gdzie kampania prezydencka rozpoczęła się niemal równocześnie z objęciem przez kraj prezydencji. Zwycięstwo narracji spod znaku MAGA za Atlantykiem szybko znalazło oddźwięk nad Wisłą, nadając ton kampanii prezydenckiej. Coraz donośniej rozbrzmiewały głosy podważające sens integracji europejskiej, polityk klimatycznych, praw kobiet, osób migranckich i mniejszości, a także samych wartości, na których zbudowano wspólnotę.

W tych okolicznościach przed polską prezydencją stanęła zasadnicza alternatywa: albo obrać kurs na odważną obronę europejskich wartości, odbudowę społecznego zaufania oraz wzmacnianie odporności wspólnoty poprzez konsekwentną realizację długofalowych celów Zielonego Ładu, albo wpisać się w dominujący trend transatlantycki, kładący nacisk na zbrojenia, zaostrzenie polityki migracyjnej i deregulację prawa uwierającego biznes – kosztem celów klimatycznych. Zdecydowano się na tę drugą ścieżkę.

Z pozycji organizacji społecznej trudno stwierdzić, czy była to decyzja suwerenna i przemyślana, czy raczej wybór wymuszony przez presję układu geopolitycznego i rosnącą zależność od kierunku obranego przez Stany Zjednoczone. Niewątpliwie w wielu kręgach zwyciężyło przekonanie, że „nie ma już klimatu dla klimatu”, zapominając przy tym, że źródła większości współczesnych kryzysów tkwią w niezrównoważonym modelu gospodarki – zwłaszcza tej opartej na paliwach kopalnych importowanych z Rosji, Bliskiego Wschodu i USA – a odpowiednio zakomunikowane, sfinansowane i zrealizowane polityki klimatyczne nie są unijną utopią, a strategią na ich rozwiązanie.

Na szczęście wśród wielu osób zaangażowanych po stronie rządowej w przygotowanie prezydencji dostrzegaliśmy nie tylko świadomość skali wyzwań, ale również autentyczną gotowość do ich podjęcia. Dawało to nie złudzenie, lecz realną nadzieję, że wśród filarów bezpieczeństwa zgłaszanych przez Polskę znajdzie się także miejsce na kwestie fundamentalne z perspektywy przyszłych pokoleń: bezpieczeństwo klimatyczne i zdrowie dzieci – ich prawo do dorastania w bezpiecznym środowisku, oddychania czystym powietrzem, dostępu do zdrowej lokalnej żywności, rzetelnej edukacji oraz ochrony przed dezinformacją i nieuczciwymi praktykami marketingowymi.

W tym duchu opracowaliśmy szereg szczegółowych rekomendacji dla prezydencji, obejmujących m.in. walkę z zanieczyszczeniami powietrza, reformę systemu zrównoważonej mobilności i czystego transportu, wzmocnienie sprawiedliwego systemu żywnościowego, wdrożenie zasad gospodarki o obiegu zamkniętym i rozszerzonej odpowiedzialności producenta, walkę z wykluczeniem transportowym i greenwashingiem, a także uwzględnienie w działaniach resortowych edukacji klimatycznej i zdrowotnej. Równolegle apelowaliśmy o wpisanie problemu dezinformacji klimatycznej do agendy prac Rady UE ds. Środowiska (ENVI), traktując go jako jedno z kluczowych zagrożeń dla spójności i skuteczności unijnych polityk.

Choć wiele z tych rekomendacji – zwłaszcza w obszarach rolnictwa, transportu i rozwoju – zostało przez właściwe resorty zignorowanych, Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Edukacji Narodowej oraz ministerka ds. społeczeństwa obywatelskiego wykazały otwartość na dialog. To dawało nadzieję, że niektóre z naszych priorytetów – zwłaszcza te dotyczące prawa do oddychania czystym powietrzem w ramach profilaktyki chorób cywilizacyjnych, zdrowia psychicznego dzieci, a także przeciwdziałania dezinformacji – znajdą swoje odzwierciedlenie na agendzie działań prezydencji.

Gdy podczas spotkań i konferencji mówiliśmy o politykach klimatycznych jako narzędziu profilaktyki zdrowia publicznego oraz budowy społecznej odporności na kryzysy, przytakiwano z uznaniem. Jednak wystarczyło wyjść z sali konferencyjnej i włączyć wiadomości. Główna narracja? Wydatki na zbrojenia i deregulacja prawa. Zderzenie było bolesne – z jednej strony intensywna, merytoryczna praca dziesiątek organizacji społecznych, które złożyły wiele konkretnych rekomendacji, przygotowały ekspertyzy, wzięły udział w konsultacjach i forach (również pod egidą prezydencji). Z drugiej – spektakularny brak tych głosów w agendzie medialnej i politycznym przekazie dnia.

Nie sposób było nie odnieść wrażenia, że w tej grze karty zostały już rozdane, a nasze argumenty, rekomendacje, wnioski w ogóle nie miały wagi. Były traktowane jak ozdobniki – potrzebne, by dokumenty wyglądały inkluzywnie, ale nie na tyle istotne, by wpływały na kierunek polityk. Po rozstrzygnięciu wyborów prezydenckich w USA fasadowość tego dialogu stawała się coraz bardziej odczuwalna. Z Warszawy płynęły wyraźne sygnały, że Polska zamierza raczej tonować niż wzmacniać unijne ambicje klimatyczne. Podejmowano decyzje o zwiększeniu wydatków wojskowych kosztem funduszy spójności i transformacji. Równocześnie, w związku z trwającą kampanią wyborczą, w mediach dominowały komunikaty o sile przemysłu, „walce z migrantami” i odporności na „zielony terror Brukseli”.

I choć oficjalnym hasłem polskiej prezydencji było „Bezpieczeństwo, Europo”, to nieoficjalnie pobrzmiewało „Deregulate, baby, deregulate!”. O ile nikt nie neguje potrzeby zmniejszania biurokracji przekraczającej możliwości małych gospodarstw rolnych czy ekologicznych firm, o tyle trudno było oprzeć się wrażeniu, że pod pretekstem upraszczania prawa przemycono serię działań, które uderzają w fundamenty ochrony środowiska i praw społecznych. A jeśli w ciągu kilku tygodni można rozmontować przepisy negocjowane latami – z udziałem ekspertów, stron społecznych i naukowych analiz – to co zostaje z idei demokratycznego stanowienia prawa w UE?

Przykład? Reforma Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). W imię deregulacji, pod naporem lobbyingu wielkich organizacji producenckich, naciskano na osłabienie środowiskowych zabezpieczeń, ignorując przy tym krytykę naukowców, organizacji społecznych i nawet części instytucji unijnych. Zignorowano konsensus wypracowany latem 2024 r. pomiędzy środowiskami rolniczymi i ekologicznymi – być może jedną z nielicznych nadziei na zrównoważony rozwój tego sektora.

Ale deregulacja w obszarze WPR to tylko czubek góry lodowej. Od lutego Komisja Europejska złożyła cztery kolejne pakiety deregulacyjne, tzw. Omnibusy, które miały ograniczyć biurokrację o 25 proc. W praktyce ich efektem była cicha rozbiórka wielu regulacji środowiskowych i społecznych – bez przejrzystości, bez konsultacji, bez twardych danych. Weźmy pierwszy z brzegu Omnibus, uderzający w dyrektywę o należytej staranności przedsiębiorstw (Corporate Sustainability Due Diligence Directive, CSDDD), którą latami wypracowywano po to, by zmusić duże korporacje działające na terenie Unii do zapobiegania, minimalizowania i rozliczania naruszeń praw człowieka (takich jak praca dzieci, łamanie praw pracowniczych) oraz działalności szkodliwej dla środowiska (wylesianie, zanieczyszczanie itp.). Pod wpływem presji na deregulację z dyrektywy zniknęły obowiązkowe plany klimatycznej transformacji, wyłączono sektor finansowy i drastycznie ograniczono liczbę objętych nią podmiotów. Przyglądające się temu banki uprzedzają, że bez obowiązku raportowania klimatycznego nie będą w stanie oceniać inwestycji jako „zielonych”.

Niepokojącym symbolem deregulacyjnej gorączki jest też decyzja Komisji Europejskiej o całkowitym wycofaniu projektu dyrektywy o zielonych deklaracjach (tzw. Green Claims Directive) – kluczowego narzędzia do walki z tzw. greenwashingiem. Dyrektywa, która miała wprowadzać obowiązek niezależnej weryfikacji zielonych haseł marketingowych, została odrzucona nagle, na finiszu negocjacji, pomimo alarmujących danych o skali dezinformacji ekologicznej. Za jej odrzuceniem opowiedziały się dwie największe frakcje polityczne: Europejska Partia Ludowa i Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy, uznając projekt za zbyt uciążliwy dla firm. Ta bezprecedensowa decyzja zapadła dosłownie na dzień przed planowanym porozumieniem z Radą i Parlamentem, co z budzi poważne zastrzeżenia z punktu widzenia przejrzystości procesu legislacyjnego w sprawach dotyczących ochrony konsumentów i środowiska.

Nic więc dziwnego, że na dźwięk słowa „deregulacja” stronie społecznej zapala się czerwona lampka – bo gdzie kończy się upraszczanie biurokracji, a gdzie zaczyna rozbiór praw człowieka i ochrony przyrody? Dla wielkich graczy biznesowych taka deregulacja to same zyski i owszem, mniej formularzy. Ale dla społeczeństw – to więcej smogu, pestycydów, chemikaliów, śmieci, zanieczyszczeń, kosztów zdrowotnych i publicznych. Jak pokazuje przykład procedur związanych z rozwojem odnawialnych źródeł energii – problem często leży nie tyle w przepisach chroniących środowisko, co w absurdach biurokracji, braku odpowiedniej komunikacji, zasobów ludzkich i spójnych regulacji krajowych na etapie transpozycji prawa unijnego. Przekonanie, że deregulacja będzie panaceum na wszystkie bolączki, jest iluzoryczne, i przy okazji pogłębia poczucie oddalenia instytucji od obywateli, którzy coraz głośniej zadają pytanie: w czyim interesie tak naprawdę działa dziś władza?

Dominujący w debacie wątek deregulacji nie oznaczał na szczęście całkowitego zaniechania działań na rzecz ochrony środowiska i klimatu. Warto podkreślić, że Polska odegrała pozytywną rolę w finalizacji rozporządzenia o monitoringu gleb (Soil Monitoring Law), które w przyszłości może stać się jednym z filarów unijnej polityki ochrony zasobów naturalnych i zrównoważonego rolnictwa. Jako przewodnicząca Rady UE aktywnie uczestniczyła również w działaniach na rzecz wdrożenia drugiego etapu porozumienia z Kunming-Montreal (KM-GBF), przyjętego w ramach Konwencji o różnorodności biologicznej (CBD). Polska wspierała zarówno negocjacje finansowe dotyczące międzynarodowych mechanizmów wdrażania tego porozumienia, jak i koordynację prac nad unijnym prawodawstwem i politykami środowiskowymi mającymi na celu zahamowanie utraty bioróżnorodności i odbudowę ekosystemów w skali globalnej.

Wśród sukcesów wymienić należy także zamknięcie negocjacji w sprawie rewizji rozporządzenia o pojazdach wycofanych z eksploatacji (End-of-Life Vehicles, EVL), mającego istotne znaczenie dla rozwoju gospodarki o obiegu zamkniętym w sektorze motoryzacyjnym. Zaktualizowane przepisy mają na celu zwiększenie poziomu odzysku i recyklingu materiałów, ograniczenie ilości odpadów trafiających na składowiska oraz poprawę projektowania pojazdów z myślą o ich późniejszym demontażu i ponownym wykorzystaniu części.

Wysoko oceniane jest również nadanie przez polską prezydencję rangi priorytetu przeciwdziałaniu dezinformacji, w tym dezinformacji klimatycznej. W tym kontekście warto podkreślić też profesjonalną organizację nieformalnego spotkania ministrów środowiska w Warszawie, podczas którego – mimo ograniczonej przestrzeni decyzyjnej – w sposób zgodny z postulatami społeczeństwa obywatelskiego poruszono kluczowy temat zwalczania dezinformacji dotyczącej kwestii środowiskowych. Dyskusja objęła m.in. celowe podważanie zaufania do nauki, manipulowanie przekazem dotyczącym transformacji energetycznej oraz upolitycznianie debaty o klimacie. Wielokrotnie wskazano także na rosnące znaczenie zdrowia psychicznego dzieci i młodzieży jako obszaru wymagającego szczególnej ochrony przed negatywnym wpływem dezinformacji oraz polaryzacji nasilającej się w mediach społecznościowych.

Rozczarowanie budzi jednak brak konkretnych działań mających na celu wdrożenie dostępnych już instrumentów przeciwdziałania dezinformacji i patologiom cyfrowym. Choć na poziomie unijnym obowiązuje Akt o usługach cyfrowych (Digital Services Act, DSA), który formalnie powinien obligować platformy internetowe do ograniczania szkodliwych treści, zwiększenia przejrzystości algorytmów oraz zapewnienia skutecznych mechanizmów moderacji, jego egzekwowanie pozostaje fragmentaryczne i niewystarczające. W praktyce platformy cyfrowe nadal bez większych konsekwencji rozpowszechniają treści antynaukowe, antyklimatyczne, polaryzujące i dezinformujące – szczególnie szkodliwe dla dzieci i młodzieży, a także procesów demokratycznych, zwłaszcza w okresach kampanii wyborczych. Brak zdecydowanej reakcji ze strony unijnych (i krajowych) regulatorów wobec big techów ujawnia jeden z najbardziej dotkliwych deficytów europejskiej polityki bezpieczeństwa cyfrowego – nie tyle technologiczny, co polityczny.

Wyraźnym symbolem rozminięcia się priorytetów polskiej prezydencji z potrzebami zarówno klimatycznymi, jak i zdrowotnymi obywateli, pozostaje obszar transportu. Sektor drogowy odpowiada w Europie za znaczną część emisji pyłów zawieszonych i tlenków azotu, które bezpośrednio przyczyniają się do chorób układu oddechowego i krążenia, przedwczesnych zgonów, nowotworów, problemów neurorozwojowych u dzieci oraz neurodegeneracyjnych u seniorów. Mimo wysokiego rachunku kosztów zdrowotnych i kosztów importu ropy zasilającej ten sektor, tematy takie jak wdrożenie systemu ETS2 (obejmującego emisje z transportu drogowego), przyszłość silników spalinowych, rozwój transportu zbiorowego, mobilności aktywnej czy tworzenie stref czystego transportu niemal całkowicie zniknęły z unijnej agendy polskiej prezydencji.

Zarówno w Brukseli, jak i w krajowej kampanii prezydenckiej widoczny był lęk przed otwartą debatą o konieczności transformacji mobilności – być może dlatego, że uderza ona w utrwalony społecznie model transportu indywidualnego, wspieranego przez lobby motoryzacyjne. Rozmowy o normach emisji czy reformie rynku samochodowego były odkładane lub rozwadniane, mimo że mają fundamentalne znaczenie dla zdrowia i jakości życia milionów Europejczyków – zwłaszcza w Polsce, w której notowane są przekroczenia dopuszczalnych norm zanieczyszczeń powietrza przez ponad 100 dni w roku, a roczne koszty zdrowotne z tym związane liczone są w miliardach złotych.

Warto przypomnieć, że wraz z początkiem polskiej prezydencji kraje Unii rozpoczęły prace nad transpozycją nowej, ambitniejszej dyrektywy o jakości powietrza (Ambient Air Quality Directive, AAQD), przyjętej przez Parlament Europejski w 2024 roku. Dokument ten zaostrza dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń, nakłada obowiązek poprawy monitoringu oraz – co szczególnie istotne – wzmacnia ochronę tzw. grup wrażliwych, takich jak dzieci, osoby starsze i przewlekle chore. Jednym z kluczowych elementów nowego prawa jest zapewnienie obywatelom i organizacjom społecznym skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości – w tym prawa do zaskarżania krajowych planów ochrony powietrza, jeśli te są nieskuteczne lub niezgodne z unijnymi standardami.

W teorii prezydencja stanowiła więc idealny moment, by Polska, dotąd postrzegana jako najgorszy uczeń w klasie w zakresie jakości powietrza, zademonstrowała swoją gotowość do zmiany tego wizerunku i wykorzystała nową dyrektywę jako impuls do stworzenia wspólnotowego standardu walki ze smogiem – szczególnie z myślą o dzieciach i innych grupach wrażliwych. Niestety, choć temat nie zniknął całkowicie z mapy wydarzeń towarzyszących prezydencji i bardzo mocno wpisywał się w priorytety zdrowotne dotyczące profilaktyki chorób cywilizacyjnych oraz zdrowia psychicznego młodzieży, nie został wyniesiony do rangi osobnego priorytetu.

Jednym z wydarzeń objętych honorowym patronatem prezydencji (a także kilku ministerstw: zdrowia, edukacji, klimatu oraz społeczeństwa obywatelskiego), które mocno akcentowało potrzebę działań w tym obszarze, była natomiast polsko-duńska konferencja „Schools of Resilience – szkoły dla zdrowia, klimatu i bezpieczeństwa”. Wydarzenie to było dla nas pretekstem do zaprezentowania nordyckiego podejścia do budowania społecznej odporności na kryzysy, m.in. poprzez transformację środowiska szkolnego: od zdrowych, efektywnych i samowystarczalnych energetycznie budynków, przez adaptację do zmian klimatu, zrównoważoną mobilność i planowanie przestrzenne, po przeciwdziałanie polaryzacji społecznej, uzależnieniom cyfrowym i dezinformacji. Zbiór dobrych praktyk przedstawionych podczas konferencji ma posłużyć jako impuls do bardziej ambitnych i przede wszystkim międzysektorowych działań w tych obszarach.

Warto dodać, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska zapowiedziało też prace nad wdrożeniem tzw. stref buforowych wokół szkół – rozwiązań chroniących dzieci przed smogiem i emisjami z transportu drogowego. Mechanizm ten ma zostać ujęty w planach działań naprawczych tworzonych przez samorządy województw w ramach programów ochrony powietrza (POP), obowiązujących w sytuacjach przekroczeń dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń. Resort zapowiedział również opracowanie wytycznych, które umożliwią uwzględnienie działań takich jak „szkolne ulice” – ograniczających ruch samochodowy w bezpośrednim otoczeniu placówek edukacyjnych. Choć to krok we właściwym kierunku i rezultat dialogu z organizacjami społecznymi, walka o czyste powietrze nie została jednak wyniesiona przez Polskę do rangi priorytetu na forum unijnym.

Trudno to interpretować inaczej niż jako zmarnowaną szansę, tym bardziej że na finiszu polskiej prezydencji Komisja Europejska skierowała przeciwko Polsce skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE. Zarzuty dotyczą m.in. braku skutecznych mechanizmów zapewniających obywatelom i organizacjom społecznym dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach związanych z ochroną powietrza – co jest nie tylko naruszeniem konwencji z Aarhus, lecz również przejawem deficytu partycypacji, który osłabia zaufanie społeczne, paraliżuje mechanizmy kontroli obywatelskiej i obniża skuteczność polityk środowiskowych na wszystkich szczeblach władzy.

Symptomatyczne w tym kontekście są nasilające się oskarżenia pod adresem organizacji pozarządowych, w tym wobec Fundacji ClientEarth, za sprawą której Komisja wszczęła postępowanie wobec Polski. W przestrzeni medialnej pojawiają się zarzuty o nadmierne wpływy NGO, a Parlament Europejski powołał nawet komisję śledczą ds. ich finansowania – o strukturze przypominającej rozwiązania z podręczników nieliberalnych reżimów. Polska prezydencja na razie nie zaproponowała otwarcie mechanizmów legislacyjnych wzmacniających społeczeństwo obywatelskie – zarówno w zakresie dostępu do sądów, jak i ochrony przed SLAPPami (strategicznymi pozwami przeciwko partycypacji publicznej) czy nękaniem. W obliczu rosnącej liczby spraw środowiskowych trafiających do sądów, taka bierność niepokoi – i legitymizuje działania wymierzone w społeczeństwo obywatelskie.

Z perspektywy organizacji społecznej polską prezydencję oceniam więc jako sprawną technicznie i dobrze rokującą pod względem organizacyjnym, ale – w obliczu napięć geopolitycznych i narastających nastrojów społecznych w całej Unii – również jako zmarnowaną szansę na zbudowanie przekonującej alternatywy wobec rosnących tendencji nacjonalistycznych.

To mogła być prezydencja, która łączy odwagę z troską, odpowiedzialność klimatyczną z empatią społeczną, a Unię z jej obywatelami. Nie była. Skupiona na deregulacji i bezpieczeństwie militarnym, dryfowała w stronę zimnowojennego modelu, coraz bardziej oderwanego od potrzeb społecznych. Tymczasem na ulicach Europy nie słabnie opór przeciwko wizji Europy prezentowanej przez polską prezydencję – a jego symbolem pozostaje flotylla wolności z Gretą Thunberg na pokładzie.

Prezydencja to przywilej, ale i współodpowiedzialność za wartości, obrany kierunek i konkretne decyzje. W tym sensie polska prezydencja była nie tylko rozczarowaniem. Była ostrzeżeniem. Jeśli Europa będzie dalej przedkładać kontrakty i interesy wielkich korporacji nad prawa człowieka, a czołgi nad klimat – przegra. Nie z Putinem, a z samą sobą.

Już niebawem pałeczkę przejmie Królestwo Danii – państwo, które tę „utopijną” w oczach wielu polskich liderów wizję polityki klimatycznej od lat wciela w życie nie jako slogan, lecz jako codzienną praktykę bezpieczeństwa i odporności. Tam inwestycje w wysokie standardy prawa, ochronę środowiska i redukcję emisji idą w parze z konkurencyjnością i innowacyjnością, ale też z troską o zdrowie publiczne, dobrostan obywateli i społeczną równowagę – również tę zakorzenioną w filozofii codziennego hygge, której tak brakuje dziś w politykach publicznych.

Dania nie deklaruje odporności na kryzysy. Dania ją konsekwentnie projektuje, wdraża i umacnia – z polityczną dojrzałością, asertywnością wobec korporacji łamiących zasady i spokojną nieugiętością wobec nieobliczalnych przywódców. Gospodarka o obiegu zamkniętym, innowacyjne budownictwo i odnawialne źródła energii, regulacje chroniące dzieci w środowisku cyfrowym, ograniczenia dla big techów i edukacja klimatyczna jako systemowy fundament – to nie katalog ambicji, lecz codzienna praktyka.

To właśnie stamtąd Europa może dziś czerpać najwięcej – o ile Polska, również jako sojusznik, nie wybierze roli hamulcowego. Bo dziś nie chodzi już o spór lewicy z prawicą. Chodzi o zdolność zrozumienia współczesności i odpowiedzialność za to, w jakim kierunku potoczy się przyszłość. Tego właśnie najbardziej zabrakło mijającej polskiej prezydencji: odwagi, wizji i politycznej wyobraźni. Kolejna taka szansa za 13 lat – o ile wtedy jeszcze będzie co ratować.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
30.05.2025 Proklimatyczna misja
Proklimatyczna misja Tymoteusz Marzec Tymoteusz Marzec
Koordynator Komisji ds. Środowiska w Unii Metropolii Polskich
Nowoczesne plany klimatyczne powstające w polskich miastach pozwalają spojrzeć na nie całościowo i są podstawą ekologicznej urbanistyki. Jednak aby je skutecznie wdrażać, potrzeba wsparcia rządu.

Gdy w kampanii wyborczej transformacja energetyczna i klimat stają się tematami niewygodnymi, przemilczanymi lub bagatelizowanymi, tym bardziej warto spojrzeć na tę część rzeczywistości z perspektywy samorządów. Z pewnością obraz ten nie jest jednolity w skali kraju – postępy dużych miast, z racji ich możliwości finansowych, mogą przewyższać dotychczasowy dorobek mniejszych ośrodków (choć i tu znaleźć można lokalnych liderów). W tym miejscu chciałbym przedstawić perspektywę i aktualny kontekst wdrażania polityki klimatycznej w największych polskich miastach. Pretekstem do swego rodzaju przeglądu bieżącej sytuacji i ujęcia jej z lotu ptaka jest przystąpienie Unii Metropolii Polskich (UMP) do współpracy z NetZeroCities przy budowaniu krajowej platformy dialogu w ramach unijnej misji na rzecz neutralnych klimatycznie i inteligentnych miast (Misja Miast) – instrumentu badań i innowacji Komisji Europejskiej w programie Horyzont Europa.

Niedawnym kamieniem milowym wdrażania polityki klimatycznej w polskich miastach było uzyskanie 7 maja br. w Wilnie przez Łódź, Kraków, Rzeszów, Warszawę oraz Wrocław certyfikatów Komisji Europejskiej potwierdzających jej akceptację dla tzw. kontraktów klimatycznych. Polscy członkowie Misji Miast otrzymali wyróżnienia – Mission Label – potwierdzające jakość opracowanej przez nich diagnozy oraz ich szczegółowych planów. Miasta te rozwinęły i skonkretyzowały swoją politykę klimatyczną, tworząc m.in. program zobowiązań klimatycznych oraz plany osiągnięcia neutralności klimatycznej (Climate Neutrality Action Plan) i inwestycji klimatycznych (Climate Neutrality Investment Plan). Pokazały tym samym, że miejskie strategie klimatyczne mogą być konkretne, mierzalne i możliwe do wdrożenia. Podejmując dodatkowy wysiłek, stały się też ambasadorami aktywnej i ambitnej polityki miejskiej, którą można replikować w pozostałych europejskich i polskich miastach. Warto tu szczególnie podkreślić udział w Misji Miast Rzeszowa, który – jako miasto średniej wielkości – może być punktem odniesienia i bezpośrednim przykładem dla wielu ośrodków w Polsce.

Dzięki udziałowi w międzynarodowych inicjatywach oraz wdrażaniu instrumentów krajowych polskie miasta nie tylko poznały swoje potrzeby i oczekiwania w zakresie zielonej polityki, ale także zyskały świadomość tego, czy rząd rzeczywiście integruje działania samorządów z dobrze wyznaczonymi kierunkami polityki krajowej. Niestety, pomimo deklaracji i pewnych gestów, miasta wciąż nie znalazły w stronie rządowej stałego partnera, który koordynowałby ich wielowątkowe wysiłki w ramach różnych działów administracji rządowej. Transformacja energetyczna i wdrażanie polityk klimatycznych w miastach podlegają bowiem kompetencji wielu resortów: Ministerstwa Klimatu i Środowiska, Rozwoju i Technologii, Przemysłu, Cyfryzacji, Aktywów Państwowych oraz Funduszy i Polityki Regionalnej. Potrzeba skoordynowania działań, które mogłyby przełożyć się na realne zmiany, staje się więc tym większa. Miasta zdobyły już ekspercką wiedzę w zakresie podejmowanych planów klimatycznych – wiedzą na przykład, jakie działania i zmiany legislacyjne są potrzebne, aby zlikwidować występujące bariery. Powtarzają, że państwo ma swoje cele, a miasta dokładają swój wkład w ich realizację. Ambitnym samorządom brakuje dziś jednak realnego partnerstwa ze strony rządowej oraz stałej platformy współpracy i koordynacji wdrażania polityki klimatycznej.

Problem ten jest widoczny na wielu płaszczyznach. Przykładowo, transformacja energetyczna nadal nie przewiduje podmiotowego udziału jednostek samorządu terytorialnego, choć to one mogłyby stanowić kluczowe ogniwo w rozwoju energetyki obywatelskiej. Lista niewysłuchanych postulatów – również tych legislacyjnych – jest długa. Obejmuje zarówno kwestie z pozoru prozaiczne, takie jak potrzeba zoptymalizowania funkcjonalności Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków, jak i potencjalnie wymagające interwencji na poziomie europejskim – np. regulację wymiany zasobów i energii w sektorze komunalnym poza reżimem zamówień publicznych. Warto zwrócić przy tym uwagę, że postulaty samorządów w zakresie transformacji energetycznej, zgłaszane w ramach „rządowego ruchu deregulacji”, nie uzyskały jak dotąd akceptacji, mimo że analogiczne postulaty środowisk przedsiębiorców zmaterializowały się w postaci procedowanych projektów ustaw.

Symptomatyczny dla obecnych kierunków polityki krajowej jest przy tym majowy ruch Komisji Europejskiej, która zgodziła się na przesunięcie 25 mld zł z Krajowego Planu Odbudowy – pierwotnie przeznaczonych na zieloną transformację miast – na utworzenie w Polsce Funduszu Bezpieczeństwa i Obronności. Biorąc pod uwagę również fakt, że Polska wciąż nie zakończyła prac nad dokumentami strategicznymi, w tym aktualizacją Krajowego Planu na rzecz Energii i Klimatu (KPEiK), należy stwierdzić, że główne kierunki transformacji oraz szczegóły wdrażania polityki klimatycznej nie zostały jeszcze w Polsce przesądzone. Również w tym przypadku brakuje skutecznej koordynacji na poziomie krajowym, która uwzględniałaby głos miast. Tymczasem działania wynikające z KPEiK – jak przyspieszenie tempa termomodernizacji, modernizacja budynków (z priorytetowym podejściem do eliminacji węgla), przejście na bezemisyjne budownictwo (zarówno budynków publicznych, jak i nowych inwestycji), a także ograniczanie ubóstwa energetycznego oraz wycofywanie węgla z gospodarstw domowych – bez wątpienia wymagają zaangażowania samorządów. Wśród postulatów dotyczących współpracy miast z rządem w obszarze polityki klimatycznej i jej wdrażania podkreślić należy również rozwój narzędzi cyfrowych wspierających kompleksowe planowanie i zarządzanie transformacją klimatyczną, a także zapewnienie stabilności i modernizację systemów ciepłowniczych.

Także na poziomie unijnym nie wszystko wygląda optymistycznie. Ważnym kontekstem dla wdrażania planów klimatycznych pozostają trwające prace nad przyszłym budżetem Unii Europejskiej oraz zasadami finansowania krajów członkowskich. Komisja Europejska zaproponowała, aby przyszły budżet unijny na lata 2028–2034 zawierał plan dla każdego państwa członkowskiego, który obejmowałby wydatki na reformy i inwestycje. Ponadto zapowiedziano utworzenie nowego Europejskiego Funduszu Konkurencyjności, który miałby wspierać strategiczne sektory i kluczowe technologie. Sugerowano również, że budżet unijny powinien być zabezpieczony mechanizmem warunkowości, który umożliwia wstrzymanie wypłat w razie uznania, że dane państwo nie przestrzega zasad praworządności. Otwartym pytaniem pozostaje więc, czy utrzymany zostanie dotychczasowy aktywny udział regionów poszczególnych państw we wdrażaniu polityk, czy też przeważy centralistyczne podejście Komisji Europejskiej, które zakłada wprowadzenie planów krajowych i możliwości blokowania dostępu do pieniędzy. Z perspektywy samorządów taki kierunek rodzi potencjalne zagrożenie dla realizacji miejskich planów i inwestycji. Miasta uczestniczące w Misji Miast apelują więc do instytucji unijnych o zapewnienie bezpośrednich środków finansowych na realizację inwestycji zaplanowanych w ramach projektu.

Wyzwaniem dla jednostek samorządu terytorialnego pozostaje współuczestnictwo podmiotów zewnętrznych we wdrażaniu polityki klimatycznej, a jego przezwyciężenie może wymagać zaangażowania administracji centralnej. Wynikający z przyszłego budżetu unijnego wzrost znaczenia instrumentów dłużnych względem form dotacyjnych wymaga od miast znalezienia i aktywizacji kapitału prywatnego, a w przyszłości być może również szerszego wykorzystania zielonych obligacji. Udział podmiotów zewnętrznych w realizacji miejskich planów klimatycznych oznacza również współpracę z przedsiębiorcami oraz operatorami sieci na terenie miasta. Jest ona niezbędna, bo bezpośrednie działania samorządów mogą ograniczyć emisje w granicach miasta jedynie o 7 proc., podczas gdy dominująca ich część pozostaje w gestii podmiotów zewnętrznych, w tym spółek Skarbu Państwa. Co więcej, efektywne planowanie i zarządzenie energią w mieście, a także przeprowadzanie termomodernizacji budynków, wymagają współpracy z operatorami działającymi na terenie gminy w zakresie dostępu do danych. To obszar, który wymaga także przeglądu obowiązujących regulacji prawnych. Dodatkowym zadaniem dla miast jest angażowanie i aktywizacja mieszkańców, a także budowanie zaufania społecznego poprzez komunikowanie efektów zrealizowanych działań oraz ich wymiernych korzyści środowiskowych i społecznych.

Istotnym kontekstem, który wpływa dziś na opracowywanie i wdrażanie polityk klimatycznych w miastach UMP, jest również podjęcie prac nad regulacją funkcjonowania związków metropolitalnych. W marcu 2025 r. w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów opublikowano projekt ustawy w sprawie utworzenia związku metropolitalnego w województwie pomorskim. Co ważne, projekt ten przewiduje, że związek metropolitalny będzie zobowiązany do realizowania zadań w zakresie adaptacji do zmian klimatu i ochrony środowiska. Taki wymóg nie funkcjonował w dotychczasowych przepisach regulujących funkcjonowanie jedynej jak dotąd metropolii w Polsce – Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii w województwie śląskim. Przyjęcie ogólnopolskich i uniwersalnych rozwiązań dotyczących kształtu ustrojowego metropolii może wzmocnić skuteczność wdrażania polityk klimatycznych.

Nowoczesne miejskie plany klimatyczne, które zaczęły powstawać w Polsce, stają się całościowym spojrzeniem na miasto – jego funkcje i wewnętrzne współzależności. Stanowią one swego rodzaju podstawę ekologicznej urbanistyki. W ramach ich opracowywania i wdrażania powinna nastąpić integracja danych technicznych i społecznych. Niezbędne będzie do tego zapewnienie wsparcia na poziomie rządowym – nie tylko finansowego, ale i instytucjonalnego. Może to nastąpić poprzez stworzenie skutecznej i integrującej różne resorty platformy krajowej, na której miasta, resorty i partnerzy zewnętrzni nawiążą dialog i będą mówić wspólnym językiem.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
29.04.2025 Jak miasta ulepszyłyby politykę antysmogową?
Jak miasta ulepszyłyby politykę antysmogową? Marcin Pijaj Marcin Pijaj
analityk ds. międzynarodowych
Polityka Insight przeprowadziła ankietę badającą podejście do polityki antysmogowej w 33 miastach różnej wielkości. Analizowane ośrodki oceniły współpracę z władzami centralnymi oraz wskazały, jak można ją ulepszyć. Samorządowcy mieli też okazję przedstawić własne osiągnięcia i pomysły na walkę ze smogiem.

Między grudniem a lutym przeprowadziliśmy ankietę, w której zbadaliśmy, jak władze polskich miast podchodzą do walki ze smogiem, termomodernizacji i transformacji energetycznej. W naszym badaniu wzięły udział 33 miasta o różnej wielkości, położeniu i sytuacji smogowej. Cztery z badanych ośrodków liczą ponad 200 tys. mieszkańców, cztery – między 150 a 200 tys., osiem znajduje się w przedziale 50–100 tys., a aż 13 to miasta poniżej 50 tys. mieszkańców. Najwięcej odpowiedzi uzyskaliśmy z województw śląskiego i mazowieckiego – odpowiednio osiem i cztery. Żadne odpowiedzi nie spłynęły natomiast z lubuskiego, podlaskiego, zachodniopomorskiego i wielkopolskiego.

Ankieta dotyczyła szeroko pojętej polityki klimatyczno-środowiskowej prowadzonej przez miasta w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem działań antysmogowych. Składała się z czterech głównych bloków tematycznych: sytuacji smogowej i działań informacyjnych, funkcjonowania miejskich systemów ciepłowniczych, wdrażania programu „Czyste powietrze”, a także zielonej transformacji i adaptacji do zmian klimatu.

Pytania dotyczyły m.in. uchwał antysmogowych, kontroli antysmogowych i polityki informacyjnej, ubóstwa energetycznego, struktury miksu energetycznego oraz działań własnych miast w zakresie programu „Czyste powietrze”. Poruszały także kwestie planów adaptacyjnych do zmian klimatu oraz działań wspierających osiągnięcie neutralności klimatycznej, takich jak rozwój odnawialnych źródeł energii, zieleni miejskiej czy transportu zeroemisyjnego. Miasta oceniały również jakość współpracy z władzami centralnymi i wskazywały potencjalne ulepszenia w tym zakresie.

Miasta sygnalizują, że jednym z najpoważniejszych wyzwań we wdrażaniu polityk antysmogowych są ograniczenia finansowe. Zarówno realizacja inwestycji infrastrukturalnych, jak i prowadzenie programów wspierających mieszkańców w wymianie źródeł ciepła czy termomodernizacji budynków, wymagają znacznych nakładów, których samorządy często nie są w stanie pokryć ze środków własnych. Problemem jest również niewystarczające wsparcie ze strony obecnych programów dotacyjnych – ich skomplikowane procedury, ograniczony zakres i czasochłonność pozyskiwania środków zniechęcają zarówno miasta, jak i mieszkańców. Kolejną barierą, którą zgłaszają miasta, jest brak odpowiednich narzędzi prawnych umożliwiających skuteczne egzekwowanie przyjętych przepisów, takich jak zakaz palenia węglem czy obowiązek likwidacji tzw. kopciuchów. Istotnym wyzwaniem pozostaje także niski poziom świadomości ekologicznej części mieszkańców oraz silny opór wobec zmian, które mogą wiązać się z dodatkowymi kosztami lub zmianą przyzwyczajeń w codziennym życiu. Miasta podkreślają, że skuteczna walka ze smogiem wymaga nie tylko inwestycji, ale również zmiany postaw społecznych i długofalowej edukacji.

W odpowiedziach samorządów wyraźnie wybrzmiewa potrzeba silniejszego wsparcia ze strony administracji centralnej: zarówno finansowego, jak i organizacyjnego. Miasta postulują przede wszystkim zwiększenie skali dostępnych środków na działania antysmogowe – w szczególności na programy wymiany źródeł ciepła, termomodernizację budynków mieszkalnych, rozwój ekologicznego transportu publicznego oraz systemów monitorowania jakości powietrza. Równie istotna jest potrzeba uproszczenia procedur uzyskiwania wsparcia, gdyż obecnie obowiązujące zasady są zbyt skomplikowane, co ogranicza ich efektywność i realny zasięg. Samorządy oczekują również jasnych, konsekwentnych regulacji prawnych na poziomie krajowym – chodzi przede wszystkim o ustanowienie ogólnopolskich standardów jakości paliw, wprowadzenie zakazu sprzedaży przestarzałych pieców, ułatwienie egzekwowania przepisów przez straże miejskie oraz wsparcie w zakresie kontroli emisji z transportu. Miasta wskazują także na konieczność prowadzenia szeroko zakrojonych kampanii edukacyjnych na poziomie ogólnopolskim, które budowałyby społeczne zrozumienie dla polityk antysmogowych i promowałyby proekologiczne postawy. Oczekiwane jest również wsparcie w zakresie budowy i utrzymania systemów raportowania, umożliwiających śledzenie postępów w realizacji celów środowiskowych. Miasta są zgodne, że bez wyraźnego i systemowego zaangażowania państwa, lokalne działania nie będą w stanie przynieść trwałej poprawy jakości powietrza.

Wśród odpowiedzi samorządów na pytanie o największe trudności we wdrażaniu polityk antysmogowych oraz oczekiwane formy wsparcia ze strony administracji centralnej, szczególnie interesujące i różnorodne były stanowiska Nowego Targu, Warszawy, Katowic i Rzeszowa. Ich głosy ukazują, jak złożone i zróżnicowane są wyzwania w zależności od lokalnego kontekstu.

Nowy Targ zwrócił uwagę na istotny problem dynamicznych i niespójnych zmian w polityce ekologicznej i energetycznej na poziomie krajowym i unijnym. Przykładem są zmieniające się wytyczne dotyczące źródeł ogrzewania – początkowo promowany był ekogroszek, następnie gaz, a obecnie kładzie się nacisk na całkowite odejście od paliw kopalnych. Taka niestabilność budzi nieufność mieszkańców i zniechęca ich do inwestycji w modernizację źródeł ciepła, które są kosztowne i wymagają długoterminowego planowania. Warszawa podkreśliła problem nieefektywnego wykorzystania zasobów kadrowych, wynikający z niejasności w kwestii źródeł finansowania. Doradcy energetyczni finansowani ze środków wojewódzkich nie mogą angażować się w działania związane z programem „Czyste powietrze”, mimo że ich kompetencje idealnie odpowiadają potrzebom programu. Stolica sugeruje konieczność lepszej koordynacji między poziomem krajowym i regionalnym oraz stworzenia spójnego systemu finansowania i podziału zadań. Katowice z kolei wskazały na bariery prawne utrudniające modernizację budynków podlegających ochronie konserwatorskiej, których w ścisłym centrum miasta jest bardzo wiele. Miasto postuluje zmiany w ustawie o ochronie zabytków, które umożliwiłyby przeprowadzenie kompleksowej termomodernizacji takich obiektów. Rzeszów zaproponował zwiększenie wsparcia merytorycznego dla samorządów w postaci szkoleń oraz narzędzi do monitorowania i egzekwowania przepisów antysmogowych. Tego typu działania mogłyby znacząco zwiększyć skuteczność lokalnych polityk antysmogowych.

Z ocen i rekomendacji samorządowców wyłania się klarowny obraz, w którym kluczowym wyzwaniem w walce o lepszą jakość powietrza jest usprawnienie współpracy między samorządami a państwem. Zaprezentowana 20 marca 2025 r. przez ministerkę klimatu i środowiska Paulinę Hennig-Kloskę nowa wersja programu „Czyste powietrze”, który jest głównym narzędziem centralnego wsparcia dla samorządów w walce ze smogiem, odpowiada na część wskazanych w ankiecie postulatów, w większości jednak w sposób ograniczony.

Miasta domagały się ustrukturyzowania systemu wsparcia dla beneficjantów programu „Czyste powietrze”. W tym celu reforma wprowadza system operatorów, których zadaniem będzie wsparcie beneficjentów programu znajdujących się w najgorszej sytuacji finansowej. Rolę operatorów docelowo mają pełnić gminy, ale relatywnie niskie nakłady na wsparcie dla nich mogą okazać się niewystarczające. Nowa wersja programu nie przewiduje też pomocy merytorycznej dla operatorów. Miasta oczekują lepszej cyrkulacji informacji między samorządami, która pozwoliłaby podnieść poziom udzielanego wsparcia. Ministerstwo Klimatu i Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) nie uwzględniły również kwestii niedopuszczania doradców energetycznych finansowanych przez samorząd wojewódzki do pracy przy programie „Czyste powietrze”. Problem ten zgłaszała w naszej ankiecie Warszawa.

Reforma programu nie przyniosła odpowiedzi na najczęściej zgłaszany przez miasta postulat: zwiększenie ilości środków przeznaczanych na dofinansowywanie wymiany źródeł ciepła. Ministerstwo i NFOŚiGW poinformowały, że program zasili 10 mld zł z unijnego Funduszu Modernizacyjnego. Jak wyliczył Polski Alarm Smogowy, taka kwota wystarczy najpewniej na rok funkcjonowania programu. Nadal nie przedstawiono natomiast wieloletniego planu finansowania, o co samorządy i trzeci sektor apelują do władz od dłuższego czasu.

Poza zmianami w systemach wsparcia takimi jak ostatnia reforma „Czystego powietrza”, samorządy słusznie zwracają uwagę na konieczność wzmocnienia ich kompetencji w innych obszarach, na przykład w kontekście kontroli przepisów antysmogowych. Miasta zauważają, że obecnie przepisy dotyczące praktyk w tym zakresie są niejasne i pozostawiają szerokie pole do interpretacji, co przekłada się na mniejszą skuteczność kontroli.

Miasta oczekują też większego zaangażowania władz centralnych w podnoszenie kompetencji samorządów w zakresie walki ze smogiem. Wprowadzony w nowej wersji „Czystego powietrza” system operatorów odpowiada na potrzebę jasnych ram działania, ale nie zapewnia samorządom doradztwa i wsparcia merytorycznego. Następnym krokiem po stronie władz centralnych mogłoby być stworzenie forów współpracy między samorządami lub repozytoriów wiedzy, które pomogłyby szkolić doradców energetycznych, szczególnie w najmniejszych miejscowościach, które mogą mieć problem z wygospodarowaniem środków na szkolenie takich urzędników.

Na problemy nierozwiązane przez państwowe programy takie jak „Czyste powietrze” miasta starają się reagować samodzielnie. Niektóre z badanych przez nas ośrodków prowadzą własne programy dofinansowujące wymianę nieekologicznych źródeł ciepła. Programy walki z niską emisją wprowadziły m.in. Bielsko-Biała, Elbląg, Kielce, Ruda Śląska, a także wszystkie największe ośrodki. Miasta wykazują kreatywność również na innych polach, takich jak kontrola przepisów, pomiary zanieczyszczeń czy doradztwo. W pierwszym obszarze pomysłowością wyróżnia się Warszawa. Stołeczny magistrat rekomenduje, aby straż miejska przy kontrolach posługiwała się uniwersalnym formularzem, obejmującym nie tylko urządzenia grzewcze, ale też odpady, ścieki, azbest i jakość paliwa. Taki formularz pozwalałby na efektywną ocenę wielu aspektów przy jednej wizycie. Kontrole mają nie tylko charakter prewencyjny, ale też edukacyjny – kontrolerzy informują mieszkańców o przepisach i dostępnych formach wsparcia. W kontekście pomiarów wyróżnia się Bytom, który za dotację z budżetu województwa śląskiego zakupił mobilne laboratorium pomiarowe, dzięki któremu może elastycznie badać stan powietrza w różnych częściach miasta. Takie rozwiązanie może być szczególnie przydatne w mniejszych ośrodkach, w których często jest tylko jedna stacja pomiarowa. Gliwice realizują program „Redukujesz – Zyskujesz”, który ma na celu zwiększenie efektywności energetycznej budynków poprzez optymalizację parametrów pracy węzłów cieplnych. Dzięki korekcie tzw. krzywych grzewczych odbiorcy mogą zmniejszyć zużycie ciepła nawet o 10 proc. rocznie bez utraty komfortu cieplnego, co przekłada się na niższe rachunki i redukcję emisji CO₂. Program obejmuje m.in. regulację 180 węzłów cieplnych w budynkach zarządzanych przez TBS-y.

Niektóre miasta we własnym zakresie walczą też z ubóstwem energetycznym. Większość z analizowanych przez nas ośrodków skupia się na realizacji państwowych programów, jak „Stop smog”, ale kilka wykazało się większą kreatywnością i wprowadziło własne formy wsparcia. Zakresem udzielanej pomocy na tle innych miast wyróżnia się Bielsko-Biała, która wypłaca ubogim mieszkańcom pięć rodzajów zasiłku, m.in. na zakup opału i inne koszty związane z ogrzewaniem. Podobne wsparcie, w formie bonów energetycznych czy dodatków osłonowych, realizują również Kraków, Nowy Targ, Ruda Śląska, Wałbrzych, Zamość, Rzeszów i Kielce. W Nowym Targu można też uzyskać zwolnienie z podatku od nieruchomości na budynki ogrzewane ekologicznie. Warszawa prowadzi szeroko zakrojone działania na rzecz przeciwdziałania ubóstwu energetycznemu w budynkach z miejskiego zasobu komunalnego, modernizując je energetycznie. Remonty i modernizacje są finansowane z budżetu miasta, Funduszu Dopłat w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego oraz Funduszy Europejskich. Miasto realizuje także podłączenie budynków do miejskiej sieci ciepłowniczej, eliminując nieefektywne źródła ciepła. Działania mają na celu poprawę efektywności energetycznej oraz obniżenie kosztów ogrzewania dla mieszkańców.

Ankieta pokazuje, że samorządy liczą na większe zaangażowanie władz centralnych we wsparcie lokalnych działań antysmogowych. Oprócz większych środków potrzebne jest zwiększenie wsparcia merytorycznego. Ostatnia reforma programu „Czyste powietrze” zapewne pomoże wyeliminować nadużycia, ale Ministerstwo Klimatu i NFOŚiGW powinny uzupełnić działania zaradcze o bardziej proaktywną postawę w usprawnianiu codziennego funkcjonowania programu i innych form polityki antysmogowej.

Współpraca: Ignacy Zieliński

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
28.03.2025 Zmiana na dobre czy zmiana na nie najlepsze?
Zmiana na dobre czy zmiana na nie najlepsze? Bartłomiej Orzeł Bartłomiej Orzeł
b. pełnomocnik rządu ds. programu „Czyste powietrze”, współpracownik think tanku Project Tempo
Po czterech miesiącach zawieszenia wraca program „Czyste powietrze”. W jego nowej odsłonie wprowadzono szereg zmian – część z nich jest korzystna, ale niestety nie wszystkie. Wiele wskazuje na to, że wkrótce potrzebne będą kolejne korekty.

20 marca na konferencji prasowej ministerka klimatu Paulina Hennig-Kloska, wraz z przedstawicielami kierownictwa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), przedstawiła plan reformy programu „Czyste powietrze”, który w nowej odsłonie ruszy 31 marca. Pracując nad reformą programu – mówiła ministerka – kierowaliśmy się trzema priorytetami – przede wszystkim walką z ubóstwem energetycznym przez realne wsparcie dla najbardziej potrzebujących. Naszym celem było także wyeliminowanie tzw. rachunków grozy przez wprowadzenie obowiązkowego standardu energetycznego budynku i racjonalizację wydatków, tak by nie dochodziło do nadużyć.

Jakie są najważniejsze z wprowadzonych zmian?

  • Potwierdzenie standardu energetycznego będzie obowiązkowe przed i po realizacji inwestycji.
  • Warunki najwyższego dofinansowania będą uzależnione od kryterium dochodowego i standardu energetycznego budynku.
  • Wprowadzony zostanie ogólnopolski system operatorów – bezpłatne wsparcie dla beneficjentów z dwóch grup: najwyższego i podwyższonego poziomu dofinansowania. Operatorzy mają bezpłatnie pomagać osobom o najniższych dochodach w uzyskaniu dofinansowania, realizacji przedsięwzięcia i jego rozliczeniu. Operatorami w pierwszej kolejności będą gminy oraz wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
  • Określone zostaną maksymalne kwoty dotacji dla poszczególnych rodzajów kosztów kwalifikowalnych, w tym m.in. limity dotacji na ocieplenie ścian czy wymianę okien.
  • Beneficjent będzie musiał udokumentować własność domu na trzy lata wstecz.

O ocenę reformy poprosiliśmy Bartłomieja Orła, byłego pełnomocnika rządu ds. programu „Czyste powietrze”, obecnie współpracownika think tanku Project Tempo.

„Czyste powietrze” bez cienia wątpliwości potrzebowało zmian. O nadużyciach, przede wszystkim w III grupie (obejmującej najuboższych beneficjentów), wiadomo było co najmniej od 2023 r., kiedy lawinowo zaczęła w niej rosnąć liczba składanych wniosków o dofinansowanie. Z jednej strony wynikało to z działań biznesu, z drugiej – beneficjentów, i choć zazwyczaj były one zgodne z regulaminem programu, to już nie z szeroko pojętym interesem publicznym. Firmy instalatorskie z wprowadzonego w lipcu 2022 r. systemu prefinansowania inwestycji zrobiły model biznesowy.

Aby zrozumieć istotę problemu, trzeba napisać kilka słów o tym, jak to funkcjonowało do tej pory. Można zidentyfikować kilka kluczowych mechanizmów wykorzystywania „Czystego powietrza” w celu maksymalizacji krótkofalowego zysku biznesu. Była to na przykład sprzedaż urządzeń niedopasowanych do budynków, o zaniżonej mocy, czy montowanie zamienników o niższej jakości na podstawie nieopłacalnej dla beneficjenta umowy. Jednocześnie firmy instalatorskie zawierały w umowach niekorzystne zapisy czy wysokie kary umowne, a w skrajnych przypadkach, po odebraniu pełnomocnictwa, po prostu znikały z dotacją, za której wykorzystanie odpowiadał beneficjent. Z pomocą mechanizmu prefinansowania stworzono – formalnie zgodny z regulaminem programu – cały ekosystem nadużyć i oszustw.

Warto też zatrzymać się na chwilę przy samych beneficjentach. Wykorzystywali oni lukę w programie, która pozwalała uzyskać dotację na kilka nieruchomości – proceder przepisywania domów na niepracującego studenta czy oddawania 1 proc. udziału w nieruchomości ubogiemu członkowi rodziny działał w najlepsze. Nie było limitu kosztów przeznaczonych na stolarkę okienną, więc można było wymienić drzwi za 40 tys. zł, o czym mówiła na konferencji 20 marca ministerka Hennig-Kloska. To wszystko spowodowało, że program „Czyste powietrze” rzeczywiście należało zmienić, aby zapewnić bezpieczeństwo beneficjentom i zadbać o środki publiczne. W konsekwencji w listopadzie 2024 r. zatrzymano nabór wszystkich wniosków w programie, a jego powrót zapowiedziano na 31 marca 2025 r. Decyzję tę podjęto jednak z opóźnieniem – o problemach było wiadomo dużo wcześniej, a wiceminister klimatu i środowiska Krzysztof Bolesta w wywiadzie dla „Dziennika Gazety Prawnej” sam przyznał, że program mógł i powinien zostać szybciej wstrzymany.

Co wiemy po tych kilku miesiącach prac, konsultacji społecznych i negocjacji z Funduszem Modernizacyjnym (który wsparł budżet programu kwotą 10 mld zł)?

Wiemy, że wprowadzone rozwiązania faktycznie przyczynią się do ograniczenia nadużyć ze strony beneficjentów, które z pewnością wymagały ukrócenia. W najnowszej wersji programu właścicielem nieruchomości trzeba być przez przynajmniej trzy lata. To oznacza koniec z dopisywaniem współwłaścicieli czy przepisywaniem nieruchomości na krewnego bez dochodów. Ograniczono także możliwość uzyskania najwyższego poziomu dofinansowania (do 100 proc. kwoty netto inwestycji), które przysługuje teraz tylko na jedną nieruchomość.

Nowością w programie jest wprowadzenie progów zużycia energii, od których zależy zakres przyznanego dofinansowania. Niestety, decyzja ta wyłączy z termomodernizacji część domów, które mają przed sobą długie lata użytkowania i w które warto inwestować. Ponadto ograniczy ona poprawę efektywności energetycznej w budynkach osób naprawdę ubogich. Beneficjenci z domem, który zużywa mniej niż 80 kWh/m2 rocznie, dostaną środki na wymianę źródła ogrzewania, ale żadnego wsparcia na termomodernizację. W mojej ocenie spowoduje to w tej grupie beneficjentów odwrót w kierunku gminnych programów wymiany źródła ogrzewania, w których rozpatrywanie wniosków i wypłata pieniędzy trwa krócej, a to w konsekwencji wygeneruje oszczędność dla NFOŚiGW. Aby uzyskać najwyższy poziom dofinansowania (do 100 proc. kwoty netto inwestycji), należy spełnić dwa warunki: bardzo niski dochód oraz wysokie zapotrzebowanie budynku na energię (powyżej 140 kWh/m2/rok). Według wyliczeń branżowej organizacji PORT PC koszt paliwa w domu o zużyciu energii na poziomie 139 kWh/m2 rocznie wynosi ponad 10 tys. zł dla gazu, 9,3 tys. zł dla drewna i 8,3 tys. zł dla węgla. Nawet przy takich kosztach nie dostaniemy więc najwyższego wsparcia na poprawę efektywności energetycznej budynku.

Jednocześnie program nadal będzie pozwalał na wysokie dofinansowania termomodernizacji budynków, które z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia nie mają żadnego sensu. Mam na myśli domy w bardzo złym stanie, wymagające rozbiórki i budowy od podstaw, a nie kosztownego remontu, który często jest zresztą przeprowadzany niezgodnie ze sztuką budowlaną, co jeszcze przyspiesza ich degradację. To domy, w których – po opuszczeniu przez obecnego właściciela – często nikt już nie będzie mieszkał, modernizacja będzie więc miała w praktyce krótkotrwały, a kosztowny efekt. Od 2027 r. w życie wejdzie system ETS2, który wymusi kupowanie uprawnień do emisji gazów cieplarnianych również w ogrzewnictwie indywidualnym. Oznacza to dodatkowe koszty dla gospodarstw domowych, które do ogrzewania wykorzystują paliwa kopalne takie jak węgiel i gaz. Właścicieli tych domów należy jednak objąć doraźną pomocą socjalną (dotacjami do paliwa czy przeniesieniem do lokalu gminnego), a niekoniecznie inwestować miliardy złotych ze środków publicznych w termomodernizację. Obecne rozwiązanie, przez ograniczenie wsparcia z programu dla termomodernizacji w lepszych budynkach, umożliwia kontynuację, a wręcz zachęca instalatorów do jeszcze szerszego stosowania wspomnianego modelu biznesowego, który wykorzystuje ubogich mieszkańców domów zużywających ogromne ilości energii do maksymalizacji zysków.

NFOŚiGW od miesięcy zapowiadał też start nowego systemu informatycznego. Dziś program „Czyste powietrze” nie ma łączności z danymi Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków, która zawiera kluczowe informacje o źródłach ogrzewania czy efektywności energetycznej budynków. To wyraźna nieefektywność w zarządzaniu procesem biznesowym, jakim jest program dotacji tak duży jak „Czyste powietrze”. Nie uruchomiono także bazy cen referencyjnych, która ma za zadanie porównywać ceny danych urządzeń czy usług pomiędzy grupami beneficjentów. To narzędzie, które sprawdziło się w Irlandii i było rekomendowane przez Bank Światowy, a jego wdrożenie ma się przyczynić do ograniczenia oszustw i nadużyć.

Podczas konferencji prezentującej nową odsłonę „Czystego powietrza” zwrócono również uwagę na wdrożenie systemu operatorów programu, którzy mają zająć się prowadzeniem procesu inwestycyjnego u mniej zamożnych beneficjentów. W obecnej wersji mają to być przede wszystkim gminy, jednak również tu widoczne są problemy. Po pierwsze, zabezpieczono jedynie 40 mln zł na wsparcie gmin w tym zadaniu, co – po przeliczeniu proponowanej dla nich kwoty 1,7 tys. zł za wniosek – wystarczy na obsługę zaledwie 23,5 tys. beneficjentów, czyli ok. 25 proc. dotychczasowej liczby wniosków w III grupie. Samorządy w skrajnej sytuacji będą więc musiały kredytować wsparcie beneficjentów, co ograniczy ich zainteresowanie systemem operatorskim. Po drugie, te kilka miesięcy od zawieszenia programu, które mogły być poświęcone na szkolenia dla przedstawicieli samorządów, zostały zmarnowane, gdyż zwyczajnie nikt z nimi nie pracował. Obawiam się, że może to ostatecznie posłużyć jako argument do wprowadzenia mechanizmu prywatnych operatorów, który będzie jednak sprzyjać korupcji. Zostaje za to – będący źródłem większości patologii w programie – element prefinansowania, choć zaliczka będzie trafiać na konto operatora w zmniejszonej kwocie (35 zamiast 50 proc.). Duże firmy instalatorskie ze sporym prawdopodobieństwem skupią się więc na pożyczkach dla beneficjentów na wysoki procent.

Nie można rozpatrywać programu „Czyste powietrze” w oderwaniu od innych rozwiązań – należy uwzględnić cały system wsparcia wymiany źródeł ciepła i termomodernizacji w Polsce, do którego zalicza się również ulga termomodernizacyjna. O tym narzędziu wspomniała przecież na konferencji ministerka Paulina Hennig-Kloska. W połączeniu z ulgą, w grupie właścicieli domów o niezłej charakterystyce energetycznej (czyli wspomnianych 80 kWh/m2/rok) system wsparcia państwa okazuje się korzystniejszy dla osób zamożnych, które mogą odliczyć 32 proc. wydatków od PIT. Dla „średniaków” to tylko 12 proc., a osoby zwyczajnie biedne, jak np. emeryci mieszczący się w kwocie wolnej od podatku, w ogóle nie skorzystają z odliczeń.

Po kilku miesiącach zawieszenia programu „Czyste powietrze” trudno oprzeć się wrażeniu, że głównym powodem przerwy były niewystarczające środki finansowe, które uniemożliwiały funkcjonowanie programu w dotychczasowej formie. Świadczy o tym przede wszystkim znaczne ograniczenie pieniędzy przeznaczonych na termomodernizację (a raczej – przerzucenie ciężaru na Ministerstwo Finansów i gminy), a także budżet przewidziany dla samorządów, który pozwala na obsługę znacznie niższej liczby wniosków w ramach III grupy finansowania. Zaproponowane przez NFOŚiGW zmiany mogły być przeprowadzone „na żywym organizmie”, przy wstrzymaniu jedynie mechanizmu prefinansowania inwestycji. „Czyste powietrze” z pewnością nie jest dzisiaj programem, który odpowiada na potrzeby polskiej substancji mieszkaniowej – zarówno w kwestii walki ze smogiem, jak i termomodernizacji w kontekście nadchodzącego wejścia w życie systemu ETS2.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
31.01.2025 Prezydencja jest szansą na skuteczniejszą walkę ze smogiem w Polsce
Prezydencja jest szansą na skuteczniejszą walkę ze smogiem w Polsce Kamila Kadzidłowska Kamila Kadzidłowska
współzałożycielka Fundacji Rodzice dla Klimatu
Dzięki działaniom organizacji pozarządowych związanych z prezydencją Polski w Radzie UE, walka o jakość powietrza stała się elementem sformułowanych na czas prezydencji priorytetów Ministerstwa Zdrowia. To ważny krok i szansa na to, że rządzący podejdą do tematu z nowej strony i kompleksowo.

Joanna Sawicka: Uczestniczyłaś w obradach Rady Organizacji Pozarządowych do spraw Prezydencji Polski w Radzie Unii Europejskiej. Czy czas rozpoczętej na początku stycznia prezydencji możemy postrzegać jako szansę dla Polski na wzmocnienie skuteczności walki o czyste powietrze?

Kamila Kadzidłowska: Myślę, że przynajmniej w jednym obszarze możemy mówić tutaj o realnym sukcesie – chodzi o ochronę zdrowia, bo temat jakości powietrza w końcu pojawił się w spektrum zainteresowań Ministerstwa Zdrowia. Wcześniej tą kwestią zajmowało się w zasadzie tylko Ministerstwo Klimatu, a czarny PR polityk klimatycznych miał dość istotny wpływ na to, jak opornie idzie wdrażanie polityki ochrony powietrza w Polsce. Do tej pory dla resortu zdrowia temat praktycznie nie istniał. Brakuje kształcenia przyszłych i obecnych lekarzy w kwestiach środowiskowych. Lekarze nie informują pacjentów o tym, że smog i spaliny szkodzą ich zdrowiu na tak wielu płaszczyznach. Nie istnieją żadne programy profilaktyki chorób powodowanych zanieczyszczeniem powietrza. Natomiast sposób, w jaki sformułowano priorytety resortu zdrowia w czasie prezydencji, daje nadzieję na zmianę.

J.S.: Jakie są te priorytety?

K.K.: Dwa z głównych priorytetów to profilaktyka zdrowia publicznego oraz ochrona zdrowia psychicznego dzieci i młodzieży. Jako inicjatywa Rodzice dla Klimatu od dawna wysyłaliśmy pisma do Ministerstwa Zdrowia i innych resortów, żeby zwrócić uwagę na kryzys zdrowia publicznego – w tym psychicznego – u młodego pokolenia. Jest on bardzo silnie sprzężony z kryzysem jakości środowiska w Polsce, szczególnie zanieczyszczeniem powietrza. Jesteśmy też po rozmowach z ministerstwem (z odpowiedzialną za prezydencję podsekretarz stanu Katarzyną Kacperczyk) i wiemy, że kwestia jakości powietrza będzie artykułowana w kontekście profilaktyki chorób cywilizacyjnych oraz zdrowia psychicznego dzieci i młodzieży.

Dodatkowo podczas naszej prezydencji ministerstwo ma zrobić przegląd programów profilaktycznych z różnych krajów Unii Europejskiej pod kątem ich skuteczności. I bardzo mocno wyjdzie kwestia wszystkich chorób, które są powodowane przez złą jakość powietrza. Liczymy więc na to, że po pierwsze, będzie można wdrażać w Polsce te najbardziej efektywne programy profilaktyki, a po drugie – rekomendować dobre praktyki innym krajom, które także mają problem ze smogiem.

J.S.: Skąd płyną najlepsze przykłady?

K.K.: Patrzymy przede wszystkim na kraje nordyckie, zwłaszcza na Danię, która wspólnie z Polską sprawuje prezydencję w 2025 r. Tam, zgodnie z koncepcją Nordic Health, profilaktyka i promocja zdrowego stylu życia w czystym środowisku jest podstawą. Cała filozofia polega nie tyle na inwestowaniu w najlepszy system opieki zdrowotnej, ile na budowaniu najzdrowszego i najbardziej odpornego na kryzysy społeczeństwa. Dlatego wdrażane są polityki, które traktują ochronę zdrowia międzysektorowo. Jako jej element uwzględnia się choćby kwestie planowania przestrzennego w miastach czy walki z zanieczyszczeniem powietrza. Jeśli będziemy mieli na stole takie rozwiązania i będziemy je wdrażać w ramach profilaktyki zdrowotnej, także nam znacząco ułatwi to skuteczną walkę z całą litanią chorób i zaburzeń spowodowanych nadmierną ekspozycją na smog i spaliny. Dlatego wiążemy duże nadzieje z działaniami Ministerstwa Zdrowia w czasie prezydencji. Oczekujemy, że rządzący jasno powiedzą, iż polityka ochrony jakości powietrza leży w interesie ochrony zdrowia publicznego – w tym zdrowia psychicznego najmłodszych – a nie jest jedynie elementem polityki klimatycznej Unii, która dla wielu ludzi niestety wciąż brzmi abstrakcyjnie i wśród polityków ma ostatnio wyjątkowo złą prasę.

Wiele badań, w tym polskich, dowodzi, że zła jakość powietrza destrukcyjnie wpływa na neurorozwój i kondycję psychiczną dzieci, więc dosłownie na cito potrzebujemy dobrych programów profilaktycznych. Korzyści z nich są po prostu fenomenalne – zwłaszcza że idą w parze z profilaktyką otyłości, cukrzycy typu 2, astmy, alergii, zaburzeń odporności i wielu innych problemów zdrowotnych.

Oprócz czystego powietrza ważny jest też kontakt z przyrodą, zwłaszcza w kontekście uzależnień od świata cyfrowego. Jednym z tematów, nad którymi pracujemy z lekarzami i naukowcami, jest koncepcja „zielonej opieki”. Polega ona na uwzględnieniu kwestii środowiskowych – w tym jakości powietrza – w krajowych politykach dotyczących zdrowia publicznego. I mam poczucie, że w resorcie zdrowia, wśród osób odpowiedzialnych za prezydencję, jest zrozumienie tego tematu. Potwierdza to też jeden z ostatnich wpisów (na LinkedIn) ministerki Izabeli Leszczyny, która mówi naszym językiem: ministerstwo zdrowia musi w końcu przestać być ministerstwem choroby. A z tym wiąże się inwestycja w profilaktykę, której elementem jest dbanie o jakość powietrza.

J.S.: Brzmi to jak wielki krok w dobrą stronę. Przez to, że walka ze smogiem w Polsce kojarzy się przede wszystkim z kwestiami klimatyczno-środowiskowymi, temat ten jest coraz częściej upolityczniany. Dlatego uświadomienie politykom, że ochrona powietrza ma istotne znaczenie dla zdrowia, wydaje się naprawdę ważne.

K.K.: Tak. A drugą bardzo istotną kwestią jest to, żeby jakość powietrza stała się wyzwaniem międzysektorowym. Bardzo często jest tak, że nawet jeśli jest tzw. wola polityczna, by rozwiązać jakiś problem, okazuje się, że trzeba wejść w kompetencje innego ministerstwa, co staje się przeszkodą trudną do przeskoczenia. W ramach naszych działań – w Radzie Organizacji Pozarządowych do spraw Prezydencji oraz w Sejmie, podczas posiedzeń, które organizujemy od dwóch lat, zwracając uwagę na ochronę zdrowia dzieci w kontekście zagrożeń klimatycznych i środowiskowych – w zasadzie nieustająco apelowaliśmy o to, by w tych kwestiach działać międzyresortowo, i w końcu słyszymy pozytywny odzew. Eksperci z Rady do spraw Zdrowia Publicznego wypracowali nawet specjalne stanowisko w sprawie międzyresortowych działań na rzecz ograniczenia wpływu zanieczyszczenia powietrza i zmiany klimatu na zdrowie, pod którym we wrześniu podpisał się wiceminister Wojciech Konieczny. Liczymy więc, że to pomoże przełamać dotychczasowy impas w wychodzeniu poza resorty.

J.S.: Jakie inne procesy ważne dla jakości powietrza, toczące się w czasie prezydencji, powinniśmy obserwować?

K.K.: Drugi, bardzo ważny obszar, w którym w czasie prezydencji można zrobić wiele dobrego dla sprawy jakości powietrza, to walka z dezinformacją, zwłaszcza klimatyczną i zdrowotną. Ta sprawa, jak słyszę, ma być bardzo ambitnie potraktowana przez polską prezydencję. Jest to bardzo istotne, bo aż trudno uwierzyć, jak wiele jest nieprawdziwych narracji przekonujących, że walka ze spalinami samochodowymi czy z kopciuchami jest bez sensu, bo Chiny, które pozostają wielkim trucicielem, i tak nie wprowadzają prośrodowiskowych regulacji. Wielu ludzi w to wierzy i nie rozumie, że jakość powietrza zależy do tego, co palimy w piecach i jak zatłoczone dieslami są nasze ulice tutaj, a nie w Pekinie. Te wszystkie narracje i fake newsy bardzo utrudniają wdrażanie rozsądnych polityk.

Mam jednak w tym obszarze pewne obawy, bo potrzebna byłaby bardzo silna asertywność Komisji Europejskiej wobec gigantów technologicznych, którzy zamiast zwalczać dezinformację, monetyzują ją. Nie jest więc pewne, czy uda się to przeforsować. Może się okazać, że jako polska prezydencja, będziemy dużo o tym mówić, ale ostatecznie nie dociśniemy big techów, które po zwycięstwie Donalda Trumpa jeszcze śmielej ustawiają algorytmy pod treści sprzyjające polaryzacji.

Kolejnym ważnym i potrzebnym rozwiązaniem, którym polska prezydencja powinna się zająć, jest dyrektywa w sprawie oświadczeń środowiskowych (Green Claims Directive). Może ona być bardzo pomocna, na przykład w kontekście całego zamieszania wokół programu „Czyste powietrze”, które było spowodowane m.in. przez nieuczciwych wykonawców. Firmy, zachęcając klientów tym, że w nazwie mają na przykład słowo „eko” czy „OZE”, oferowały często źle wykonane termomodernizacje, zgarniając za to bardzo duże publiczne pieniądze i zostawiając ludzi skazanych na płacenie w efekcie ogromnych rachunków. Bardzo mocno uderzyło to w wizerunek programu i całą politykę ochrony powietrza. Implementacja tej dyrektywy na szczeblu krajowym mogłaby pomóc zapobiec takim nadużyciom.

W innych obszarach jest mniej optymistycznie. Myślę na przykład o kwestii ETS2. Po wypowiedzi premiera Donalda Tuska, który niedawno w Parlamencie Europejskim przedstawił priorytety polskiej prezydencji, podejście rządu do tych spraw nie napawa optymizmem.

J.S.: Czy przeszkodą w realizacji niektórych antysmogowych polityk może być też mocne nastawienie Brukseli na wzmacnianie konkurencyjności gospodarczej?

K.K.: Tak, obawiam się dużej presji ze strony branży samochodowej. Bo o ile w koalicji rządowej panuje konsensus, że palenie węglem i śmieciami jest złe, o tyle w kwestii walki z zanieczyszczeniami z transportu tak nie jest. Zresztą widać bardzo dobrze, i pokazuje to umowa UE z Mercosurem, że Europa nie ma co robić ze starymi autami, a jednocześnie chce produkować nowe, nie tylko na zachodnie rynki. Coraz więcej mówi się więc o branży samochodowej właśnie w kontekście konkurencyjności, w oderwaniu od jej wpływu na środowisko i zdrowie.

J.S.: Ważną regulacją, choć już przyjętą, którą teraz musimy wdrożyć w Polsce, jest jeszcze dyrektywa o jakości powietrza (AAQD).

K.K.: Tak. I my, jako Rodzice dla Klimatu, wraz z innymi organizacjami zajmującymi się jakością powietrza, bardzo mocno naciskamy na polską prezydencję, żeby Polska, jako kraj z dużym problemem ze smogiem, stała się w tej kwestii liderem. Żebyśmy wdrożyli i zaproponowali pakiet dobrych rozwiązań w tym obszarze dla innych krajów, np. Rumunii czy Bułgarii. Elementem tego, według naszych rekomendacji, byłoby postawienie w centrum zainteresowania zdrowia dzieci oraz innych grup najbardziej narażonych na negatywne skutki złej jakości powietrza, czyli seniorów, kobiet w ciąży i osób z chorobami przewlekłymi.

Walczymy o to, by na skalę krajową monitorować poziom zanieczyszczeń – także tych z transportu w okolicy szkół, przedszkoli, szpitali czy domów seniora – i szeroko, międzyresortowo informować o zagrożeniach, tak jak informuje się o innych zagrożeniach środowiskowych. Zależy nam również, by kwestie ochrony powietrza powiązać z planowaniem przestrzennym. Rekomendujemy tworzenie zielonych stref buforowych i stref czystego powietrza wokół wrażliwych społecznie miejsc.

Ważną kwestią, którą postulujemy, jeśli chodzi o wdrażanie dyrektywy, jest też wspieranie obywateli w skutecznym dochodzeniu swoich praw do dostępu do czystego powietrza, w tym odszkodowań, gdy smog powoduje uszczerbek na zdrowiu. To są niuanse, bo przepisy z tym związane i tak musimy implementować, ale gra toczy się o to, żeby one faktycznie działały i były skuteczne.

Kolejną ważną dla nas rekomendacją w kontekście wdrażania dyrektywy AAQD jest kształcenie kadr medycznych z zakresu zdrowia środowiskowego – diagnozowania, leczenia i profilaktyki chorób wynikających ze złej jakości powietrza.

J.S.: Jak oceniasz podejście polskich władz do tych kwestii? Mam na myśli to, czy politycy rozumieją temat i dostrzegają jego wagę. Nie mówię o wielkich narracjach przedstawianych przez premiera czy kandydatów na prezydenta, tylko o stanowisku urzędników czy wiceministrów, którzy merytorycznie zajmują się tymi sprawami.

K.K.: Poziom zrozumienia – zarówno merytorycznego, jak i powagi sprawy – jest bardzo wysoki wśród wielu przedstawicieli władz: w ministerstwach klimatu i zdrowia czy w kancelarii premiera, w pionie zajmującym się prezydencją, zwłaszcza na poziomie urzędniczym czy wiceministerialnym. Jestem pewna, że – jeśli tylko będzie wola polityczna na górze – uda się osiągnąć bardzo wiele dobrego.

I to jest jedna sprawa. Ale przeszkodą na drodze wdrażania dobrych rozwiązań jest z kolei często brak woli przedstawicieli władz lokalnych, urzędników zasiadających w wydziałach architektury, budownictwa czy infrastruktury, którzy na co dzień wydają decyzje skutkujące raczej pogorszeniem niż poprawą jakości powietrza.

Do tego dochodzi bardzo silny lobbing firm i branż, które na zaostrzeniu norm jakości powietrza mogłyby stracić – na przykład branży węglowej czy transportowej. Widać to bardzo dobrze na posiedzeniach komisji sejmowych, w których czasem bierzemy udział. Co ciekawe, tego typu lobbyści przedstawiają się jako przedstawiciele strony społecznej. A z drugiej strony często po prostu brakuje reprezentantów prawdziwego społeczeństwa, którzy mogliby lobbować za prozdrowotnymi i prośrodowiskowymi zmianami. Jest tutaj spora przestrzeń dla organizacji pozarządowych zajmujących się zdrowiem. Wiadomo, że na przykład Polski Alarm Smogowy jest bardzo aktywny, ale w kwestiach zdrowia czy praw pacjentów działa niewielu aktywistów.

J.S.: Wracając jeszcze do samej prezydencji: przedstawiciele polskich władz na każdym kroku podkreślają, że najważniejsze jest bezpieczeństwo – w różnych kontekstach. Jak stworzyć przekonującą, skuteczną narrację, która pokaże, że ochrona jakości powietrza jest ważna również z powodów związanych z bezpieczeństwem?

K.K.: Ochrona powietrza i ogólnie środowiska jest jedną z ważnych odpowiedzi na potężny kryzys zdrowia publicznego oraz psychicznego dzieci i młodzieży, z którym mamy do czynienia w Polsce i całej Unii. Taką narrację, a właściwie diagnozę, zanieśliśmy m.in. do resortu zdrowia i kancelarii premiera, i mamy wrażenie, że nikt jej tam nie kwestionował – wręcz przeciwnie. Drugą kwestią jest zagrożenie dezinformacją. Walka z nią jest bardzo ważna dla szeroko pojętego bezpieczeństwa w różnych obszarach. Lata sączonej w różnych mediach dezinformacji – szczególnie w kwestiach klimatycznych i zdrowotnych – bardzo mocno zachwiały naszym bezpieczeństwem. Dlatego tak ważna jest edukacja zdrowotna jako silne antidotum na dezinformację – adresowana do wszystkich pokoleń, prowadzona w szkołach, placówkach ochrony zdrowia i instytucjach publicznych, a także związana z dobrej jakości monitoringiem zagrożeń i informowaniem o nich.

J.S.: Tego typu materiały powinny być realizowane w ramach przedmiotu edukacja zdrowotna.

K.K.: W Ministerstwie Edukacji uczestniczyliśmy w pracach nad przygotowaniem programu tego przedmiotu. Chcieliśmy, żeby w ramach prezydencji był on prezentowany jako przykład dobrej praktyki dla innych krajów – jak uczyć o kwestiach związanych m.in. z zagrożeniami środowiskowymi, jakością powietrza, żywienia czy profilaktyką, a także jak rozpoznawać zagrożenia zdrowotne i jak się przed nimi chronić.

J.S.: Przedmiot jednak znalazł się na cenzurowanym z powodów politycznych.

K.K.: Tak, i to za sprawą lekarza, wicepremiera Władysława Kosiniaka-Kamysza, a zarazem ministra odpowiedzialnego za bezpieczeństwo. A zatem lekarz, który ślubował chronić zdrowie bez względu na wszystko, dziś, jako minister obrony narodowej, utrudnia wielu polskim uczniom dostęp do dużej dawki wiedzy, która pozwoliłaby im uniknąć wielu chorób cywilizacyjnych i pomogłaby uodpornić się na dezinformację. To jest skandal.

J.S.: To jest moment, w którym czynniki polityczne, próba zawalczenia o uwagę i utrzymania przychylności konserwatywnego elektoratu, sprawiają, że blokowane są dobre rozwiązania.

K.K.: I to jest niezwykle ważny kontekst całej naszej rozmowy: fakt, że okres polskiej prezydencji niemal w stosunku jeden do jednego pokrywa się z czasem kampanii prezydenckiej. Jesteśmy zakładnikami tej kampanii i coraz bardziej konserwatywnych, antyklimatycznych, a przez to antyzdrowotnych narracji, przedstawianych przez najważniejszych kandydatów. Gdyby ta prezydencja odbyła się pół roku później, mogłaby wyglądać zupełnie inaczej. Bo decyzje rządu dotyczące choćby edukacji zdrowotnej – która będzie ostatecznie przedmiotem nieobowiązkowym – są wynikiem właśnie trwającej kampanii wyborczej.

To sprawia niestety, że w niektórych obszarach prezydencja może być zmarnowaną szansą.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
20.12.2024 Zmiany na dobre czy na złe?
Zmiany na dobre czy na złe? Joanna Sawicka Joanna Sawicka
starsza analityczka ds. politycznych
O opinie w sprawie zaproponowanych niedawno przez NFOŚiGW zmian w programie „Czyste powietrze” zapytaliśmy troje ekspertów: Annę Dworakowską z Polskiego Alarmu Smogowego, Tymoteusza Marca z Unii Metropolii Polskich i Jana Ruszkowskiego z Fali Renowacji.

9 listopada Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej opublikował propozycje zmian w programie „Czyste powietrze”. Reforma ma być wdrożona pod koniec marca 2025 r. Wtedy też, według obietnicy prezeski NFOŚiGW Doroty Zawadzkiej-Stępniak, wróci możliwość składania wniosków, po zawieszeniu naboru pod koniec listopada 2024 r. Propozycje są obecnie w trakcie konsultacji z różnego rodzaju interesariuszami, które potrwają do 27 grudnia 2024 r. Planowane zmiany są liczne i w niektórych obszarach zasadnicze. Przedstawiamy najważniejsze z nich. Poniżej zaś prezentujemy opinie trojga ekspertów, których poprosiliśmy o odniesienie się do propozycji NFOŚiGW w trzech obszarach: zaangażowania samorządów, perspektywy beneficjentów programu, a także efektywności energetycznej budynków.

Co proponuje Fundusz?

  • Podniesienie standardu energetycznego budynku będzie niezbędne do otrzymania dofinansowania inwestycji w ramach programu. Minimalnym wymogiem będzie osiągnięcie standardu zużycia energii końcowej na poziomie 120 kWh/m2 rocznie.
  • Zamiast audytów energetycznych wprowadzone zostaną oceny dokonywane przez eksperta na miejscu przeprowadzonej inwestycji. Nowe regulacje mają, według przedstawicieli NFOŚiGW, zapobiec posługiwaniu się audytami energetycznymi i świadectwami charakterystyki energetycznej, które można było kupić przez internet. Dokonujący oceny specjalista będzie musiał pojawić się na miejscu, określić konieczne działania, a następnie ma być rozliczany z efektów.
  • Nie będzie możliwości otrzymania dofinansowania na zakup kotłów gazowych. Osoby, które już je kupiły, ale z powodu zawieszenia programu nie mogły rozliczyć zakupu, będą mogły to zrobić w ramach okresu przejściowego.
  • Liczba kontroli, zarówno u beneficjentów, jak i wykonawców oraz operatorów, zostanie zwiększona.
  • Progi dochodowe i limity kosztów zostaną zaktualizowane z powodu inflacji z ostatnich lat.
  • Wykonawcy będą zobowiązani do posiadania ubezpieczenia OC.
  • Poziom prefinansowania ma spaść z 50 do 20 proc., przy czym pieniądze będą trafiać na konto celowe beneficjenta, a nie do wykonawcy.
  • Grono operatorów programu „Czyste powietrze” zostanie rozszerzone. W pierwszej kolejności mają nimi być gminy. Zachętę ma stanowić podniesienie wynagrodzenia za obsługę wniosku w programie z dotychczasowych 100 do 1700 zł. Jednak zakres obowiązków i odpowiedzialność gmin również znacząco się zwiększą. W dalszej kolejności operatorami będą mogły zostać inne podmioty, takie jak organizacje pozarządowe, z wyjątkiem wykonawców i zakładanych przez nich stowarzyszeń czy fundacji.

1. Zmiany w „Czystym powietrzu” wykluczą wielu z możliwości termomodernizacji

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej 28 listopada 2024 r. w sposób nagły i niezapowiedziany zawiesił program „Czyste powietrze”, tłumacząc ten krok potrzebą rozładowania górki nierozpatrzonych wniosków oraz ochroną beneficjentów przed nadużyciami ze strony firm wykonawczych. Czy zaproponowane zmiany dają szansę na rozwiązanie tych problemów?

Anna Dworakowska Anna Dworakowska
Polski Alarm Smogowy

Niestety, na dzień dzisiejszy reforma zupełnie nie odnosi się do problemów związanych z powolną i zbiurokratyzowaną obsługą beneficjentów. Wciąż nie wdrożono centralnego systemu informatycznego, który miał na celu przyspieszenie i automatyzację obsługi beneficjentów w szesnastu wojewódzkich funduszach ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Istnieje więc ryzyko, że górka nierozpatrzonych wniosków i zatory płatnicze znów zaczną narastać po ponownym uruchomieniu programu.

Wielu beneficjentów dotknie również znaczące ograniczenie wsparcia dla działań termomodernizacyjnych. Gospodarstwa domowe o niskich dochodach i słabo ocieplonych domach, które zużywają mniej niż 150 kWh/m2 rocznie (co jest wysoką wartością), nie będą uprawnione do najwyższego poziomu dotacji ani na wymianę tzw. kopciucha, ani na termomodernizację domu. Ogrzanie 150-metrowego domu o takim standardzie to koszt 10 tys. zł w przypadku gazu i 8,5 tys. zł w przypadku kopciucha na węgiel. Bez maksymalnego wsparcia, Fundusz skazuje te gospodarstwa na trwanie w ubóstwie energetycznym. To jednak nie wszystko. Domy ocieplone w średnim zakresie (poniżej 120 kWh/m2 rocznie) nie dostaną żadnej dotacji na docieplenie i zmniejszenie zużycia energii. W dobie wysokich cen energii, a także potrzeby wdrożenia tzw. dyrektywy budynkowej, takie postępowanie jest niezrozumiałe i szkodliwe. Pozostaje mieć nadzieję, że Fundusz wycofa się z tych zmian.

Pod pretekstem walki z nieuczciwymi firmami zmniejszono poziom prefinansowania inwestycji z 50 do 20 proc., znacząco utrudniając dostęp do programu ludziom najuboższym. Oznacza to, że osoby ubogie lub firmy będą musiały z własnej kieszeni prefinansować 80 proc. kosztów inwestycji. Ubogie gospodarstwa domowe czy mniejsze firmy nie będą w stanie wyłożyć takich środków. Rozwiązanie to natomiast sprzyja interesom największych firm wykonawczych działających na rynku, gdyż tylko one będą w stanie unieść takie obciążenie finansowe.

Wciąż brakuje listy rekomendowanych wykonawców – podstawowego narzędzia, które mogłoby skutecznie chronić beneficjentów przed nierzetelnymi firmami. Aby się na niej znaleźć, wykonawcy powinni spełniać minimalne wymogi określone wcześniej przez NFOŚiGW, a także zobowiązać się do wykonywania usług w określonym standardzie. Beneficjenci mogliby za pomocą systemu zgłosić nieodpowiednie wykonanie usługi przez daną firmę. Wykonawca, który miałby dużo negatywnych zgłoszeń, mógłby zostać usunięty z listy. Podobne rozwiązania funkcjonują przy tego typu programach w wielu europejskich krajach.

W nowej wersji programu Fundusz zdecydował się na lekkie podwyższenie progów dochodowych, co jest uzasadnione ze względu na inflację. We wszystkich grupach dochodowych będzie można otrzymać dotację na jeden dom. Aby otrzymać podwyższoną lub najwyższą dotację, trzeba być właścicielem domu przez trzy lata, co ma zapobiec przepisywaniu domów na uboższych członków rodziny. Przywrócono też ceny maksymalne na usługi i materiały termomodernizacyjne, aby ograniczyć zawyżanie kosztów. Te wszystkie zmiany są uzasadnione i pozwolą na bardziej racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Mają one jednak charakter czysto techniczny, a ich wdrożenie nie wymaga zamykania programu na jedną trzecią roku, co przełożyło się na zahamowanie działań antysmogowych na poziomie lokalnym.

Nowe „Czyste powietrze” w obecnej formie nie gwarantuje ani należytego zabezpieczenia interesów beneficjentów, ani szybkiego procedowania wniosków. Zamiast tego zaproponowano zmiany ograniczające dostęp wielu gospodarstwom domowym do wsparcia na działania termomodernizacyjne.

2. Reforma nakłada na samorządy wiele obowiązków

Strona samorządowa z niepokojem przyjmuje informacje o skali i rodzajach nieprawidłowości w realizacji programu „Czyste powietrze”, tym bardziej że ofiarami nieuczciwych praktyk byli często mieszkańcy starsi i ubodzy energetycznie, którym program miał szczególnie pomóc.

dr Tymoteusz Marzec dr Tymoteusz Marzec
Unia Metropolii Polskich

W oficjalnych komunikatach NFOŚiGW możemy przeczytać, że w nowej odsłonie programu samorząd gminny ma pełnić rolę „anioła stróża”. Podobnie jak w przypadku innych kryzysów z ostatnich lat – energetycznego, pandemicznego czy uchodźczego – administracja centralna przypomina sobie dziś, że „gmina jest naturalnym, wiarygodnym i bezpiecznym punktem, najbliższym mieszkańcom”. Pragniemy, aby za tą trafną obserwacją szły partnerskie relacje, przyznanie odpowiednich kompetencji oraz właściwe finansowanie dostosowane do zakresu zadań powierzanych samorządowi.

Obawy samorządowców budzi jednak rola i zakres zadań operatora w nowej wersji programu „Czyste powietrze”. Propozycje Funduszu mogą naruszać wymogi funkcjonowania administracji publicznej, przepisów prawa finansów publicznych czy prawa budowlanego. Ponadto mogą one prowadzić do nieuzasadnionego zwiększenia zakresu odpowiedzialności cywilnoprawnej konkretnych urzędników oraz finansowej gminy.

Według zamiarów NFOŚiGW, gmina, jako operator programu, ma pomagać w określaniu zakresu inwestycji, a także monitorować jej realizację i rozliczenie. Jednocześnie, zgodnie z tzw. zasadą success fee, której zastosowanie w administracji publicznej rodzi często tragikomiczne rezultaty, gmina otrzymałaby blisko 90 proc. wynagrodzenia za obsługę wniosku dopiero po osiągnięciu odpowiedniego standardu energetycznego budynku. Tym samym ma ona brać na siebie ryzyko finansowe związane z działaniami prywatnego podmiotu realizującego inwestycję.

Fundusz zakłada też, że gmina będzie wpływać, a może nawet decydować o wyborze przez beneficjenta konkretnych wykonawców i instalatorów. Takie rozwiązanie rodzi ryzyko nadużyć i korupcji, a także jest niezgodne z zasadami funkcjonowania administracji publicznej i prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto gmina miałaby pełnić szereg zadań związanych z nadzorem realizacji inwestycji, pełniąc rolę zbliżoną do funkcji inżyniera kontraktu w procesie budowlanym. Powstaje jednak pytanie, czy gminy mają realne możliwości i podstawy prawne, aby nadzorować inwestycje, co zazwyczaj wymaga uprawnień budowlanych lub projektowych.

3. Transformacja nie uda się 3 bez współpracy resortów.

Zmiany w programie „Czyste powietrze”, zaproponowane przez NFOŚiGW w ramach zapowiadanego od wakacji „głębokiego przeglądu”, budzą ogromne zainteresowanie i nie mniejsze emocje.

Jan Ruszkowski Jan Ruszkowski
Fala Renowacji

Na szczegółową, międzybranżową opinię Fali Renowacji na ich temat jest jeszcze za wcześnie – trwają konsultacje, a program jest równie ważny, co złożony. Już teraz warto jednak wskazać trzy kluczowe zagadnienia: przedefiniowanie znaczenia efektywności energetycznej, międzyresortowy wymiar programu oraz sam proces konsultacji.

Po pierwsze, po dziewięciu latach od odrzucenia prototypu pierwszego polskiego programu wsparcia kompleksowej modernizacji domów jednorodzinnych i po niekończących się apelach ekspertów, NFOŚiGW dokonał wolty. W dużym uproszczeniu, poprawa efektywności energetycznej budynku ma znów stać się fundamentalnym warunkiem (kryterium merytorycznym, nie zaś opcją) uzyskania dofinansowania na wymianę wysokoemisyjnego źródła ciepła. Poprawa ta ma być, co istotne, wyrażona w jednostkach energii użytkowej, co gwarantuje rzeczywistą redukcję zapotrzebowania domu na energię. Powszechne stosowanie w Polsce wskaźnika nakładu nieodnawialnej energii pierwotnej umożliwia bowiem jego czysto „obliczeniową” redukcję, dzięki samej wymianie źródła ogrzewania i zastosowaniu odmiennych współczynników przyjętych dla różnych nośników energii. Diabeł jak zwykle tkwi w szczegółach – tę samą zmianę (!) część ekspertów chwali jako przywrócenie jedynej słusznej logiki działania, inni zaś krytykują ( jako zbyt wygórowane) przyjęte parametry wymagane do uzyskania redukcji zapotrzebowania na energię dla poszczególnych klas budynków.

Druga zmiana, mająca wreszcie umożliwić monitorowanie efektów programu (innych niż szerokość wypływającego strumienia pieniędzy), to wymóg potwierdzenia uzyskania efektu ekologicznego inwestycji za pomocą świadectw charakterystyki energetycznej budynków. Rynek ich wydawania w Polsce, choć teoretycznie uregulowany prawnie, jest jednak daleki od wiarygodności, a jego naprawa zależy od resortu… rozwoju i technologii. To świetna ilustracja tezy, że tak złożone instrumenty transformacji energetycznej nie zadziałają bez DOBREJ międzyresortowej współpracy.

Na koniec trzecia zmiana, której wiele osób nie dostrzega, choć od dawna wspólnie o nią apelowaliśmy. Po raz pierwszy od dekady, wyzwania, założenia i propozycje zmian w programie są przedmiotem szerokich konsultacji społecznych, które potrwają do 27 grudnia. Proces ten obejmie nie tylko zbieranie uwag na formularzu, ale także wiele rund rozmów z organizacjami pozarządowymi, branżowymi oraz samorządami. Abstrahując od tego, czy propozycje są dobre, wystarczające, czy można było je zaproponować wcześniej, lepiej lub inaczej – wszyscy, którzy mają własne zdanie i coś konstruktywnego do powiedzenia, niech nie omieszkają tego przekazać.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
15.11.2024 Zawieszony program „Czyste powietrze” czeka na zmiany
Zawieszony program „Czyste powietrze”  czeka na zmiany Joanna Sawicka Joanna Sawicka
starsza analityczka ds. politycznych
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przekonuje, że wiosną program wróci w znacznie lepszej odsłonie.

W październiku, w najważniejszym programie realizowanym przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, złożony został milionowy wniosek o dofinansowanie. To duży sukces „Czystego powietrza” – wielkiego i ważnego projektu cywilizacyjnej zmiany w Polsce. Wdrożony w 2018 r., miał pomóc mieszkańcom i mieszkankom 3 mln domów jednorodzinnych w Polsce w wymianie przestarzałych i wydzielających trujące substancje pieców. Program przechodził po drodze szereg nie zawsze udanych zmian i reform. Znaczne perturbacje spotkały go na przełomie 2023 i 2024 r., gdy po zmianach nieudolnie wdrożonych przez poprzednią ekipę rządzącą, z powodu wyczerpania źródeł finansowania, NFOŚiGW czasowo wstrzymał wypłaty dotacji. Nowy rząd wprowadził szybkie kroki naprawcze, znajdując dofinansowanie z KPO (ok. 14 mld zł) i unijnego programu FENiKS (ok. 8,5 mld zł).

Teraz jednak pojawił się największy kryzys. Dzień przed pierwszym wydaniem newslettera „Miasta bez smogu” NFOŚiGW zapowiedział zawieszenie naboru wniosków w programie na kilka miesięcy. Jego powrót zaplanowano na wiosnę, ale konkretny termin pozostaje nieznany. Jak słyszymy nieoficjalnie, optymistyczny scenariusz zakłada koniec marca. Większe opóźnienia byłyby bardzo niewygodne politycznie, bo w maju czekają nas wybory prezydenckie, a jednym z kandydatów jest Szymon Hołownia – lider Polski 2050, która wcześniej obiecywała znaczące usprawnienie programu, a dziś odpowiada politycznie za „Czyste powietrze” i NFOŚiGW.

Informacji o wstrzymaniu naboru wniosków towarzyszyły zapewnienia o tym, że decyzja została podjęta z myślą o ochronie beneficjentów, którzy padali często ofiarą nadużyć, oraz lepszym wykorzystaniu publicznych pieniędzy. Zaniepokojonych uspokajano zapowiedzią, że program wróci wiosną w znacznie ulepszonej formule i z nowym finansowaniem. 10 mld zł ma wówczas zapewnić Fundusz Modernizacyjny. Przedstawiciele NFOŚiGW i Ministerstwa Klimatu starają się też o pieniądze z unijnego Społecznego Funduszu Klimatycznego, oraz – w dłuższej perspektywie – z ETS, co, jak słyszymy, jest przedmiotem negocjacji z Ministerstwem Finansów. MKiŚ zabiega również o krajowe środki dla „Czystego powietrza”, bo od 2025 r. będą one jedynym źródłem dofinansowania dla wciąż popularnych w programie kotłów gazowych. Wiadomo jednak, że pieniędzy na tego rodzaju piece nie będzie zbyt wiele.

Dotychczas poznaliśmy jedynie zarys planowanych reform programu. Niektóre szczegóły zostaną poddane konsultacjom społecznym w grudniu, kolejne – w styczniu lub później. Wydaje się jednak, że zakres zmian będzie szerszy, niż początkowo zapowiadali przedstawiciele zarządu NFOŚiGW. Przede wszystkim, w ramach reformy wprowadzony zostanie ogólnopolski system operatorów, którzy zapewnią wsparcie osób najuboższych przy planowaniu i realizacji inwestycji objętych programem. Zmiana pozwoli uszczelnić program i zmniejszyć liczbę nadużyć. Ministerstwo już jakiś czas temu prowadziło w tej sprawie programy pilotażowe w województwach małopolskim i świętokrzyskim. W ich wyniku zdecydowano się na system hybrydowy. W niektórych miejscach – tam, gdzie samorządy są bardziej chętne do współpracy i mają większe zasoby ludzkie – operatorami będą gminy, a w innych – wyłaniani w konkursach operatorzy rynkowi.

Kolejną istotną zmianą ma być usprawnienie obsługi beneficjentów, obiecywane w programie Polski 2050 zatytułowanym „Polska na zielonym szlaku”. Jej elementem będzie wdrożenie oczekiwanego od kilku lat jednolitego systemu informatycznego, służącego jako centralna baza złożonych wniosków. Brak takiego rozwiązania negatywnie oceniła m.in. Najwyższa Izba Kontroli, która w 2022 r. przeprowadziła ogólnopolską kontrolę wdrażania „Czystego powietrza”. Walka z biurokracją wymaga jednak szerszych działań, których szczegółów nie przedstawiono.

Kierujący NFOŚiGW Dorota Zawadzka-Stępniak i Robert Gajda zapowiedzieli też szereg zmian, o których wspominano już wcześniej (część z nich była przedmiotem prowadzonych w październiku eksperckich konsultacji). Nie są one rewolucyjne, ale zmierzają w dobrym kierunku. Zakładają m.in. wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia termomodernizacji przez beneficjentów dotacji, którzy chcą wymienić źródło ciepła w budynkach niespełniających określonych norm zapotrzebowania na energię użytkową.

W ramach reformy najwyższe dotacje dla najmniej zamożnych będą dostępne tylko dla właścicieli budynków, pod warunkiem, że są nimi od co najmniej trzech lat. Wykonawcy będą zobowiązani do posiadania ubezpieczenia OC, a zaliczki z programu nie trafią na ich konta – otrzymają je beneficjenci. Ponadto wprowadzone zostaną też maksymalne koszty jednostkowe na poszczególne elementy potrzebne do przeprowadzenia remontu, zwiększy się też liczba kontroli przeprowadzanych inwestycji. Choć kierunek zmian jest słuszny, pełna ocena będzie możliwa dopiero po poznaniu konkretnych rozwiązań.

Informacje o dotychczasowych nadużyciach w programie i planowane reformy nie są wystarczającym argumentem za wstrzymaniem naboru wniosków na tak długi czas. Istotną przyczyną jest za to nadchodząca luka w finansowaniu programu, która może pojawić się w najbliższych tygodniach. Decyzja NFOŚiGW zapewne negatywnie wpłynie na postrzeganie szeroko pojętej rządowej polityki antysmogowej. Zawieszenie najważniejszego narzędzia służącego do walki o jakość powietrza i polepszenia efektywności energetycznej budynków wskazuje bowiem na słabości tej polityki. Zgoda ministerki z najbardziej zielonej partii koalicji rządowej na zatrzymanie działania programu może stać się pretekstem do antyśrodowiskowych narracji ze strony polityków, dla których od dawna kwestie ekologiczne służą jako cel ataku, krytyki i napędzania negatywnych emocji.

Rozmowy z przedstawicielami MKiŚ wskazują, że jego kierownictwo jest świadome kluczowej roli „Czystego powietrza” jako narzędzia służącego cywilizacyjnej zmianie i transformacji, która czeka Polskę w najbliższym czasie. Odejście od węgla, a wkrótce także od gazu, jest konieczne nie tylko ze względów klimatycznych, ale – co pewnie dla większości społeczeństwa jest ważniejsze – także ze względów ekonomicznych. Równie istotna jest poprawa efektywności energetycznej budynków. Dlatego dobrze by było, gdyby przygotowywane reformy wprowadziły do programu nową jakość, znacząco usprawniły jego działanie i zachęciły do skorzystania nowe osoby, bo do wymiany wciąż pozostaje ponad 2 miliony pieców.

CZYTAJ WIĘCEJZWIŃ
POWRÓT NA GÓRĘ STRONY