Sektor w kryzysie

Ciepło systemowe odgrywa w Polsce istotną rolę – jest stosowane w 44,9 proc. wszystkich mieszkań. W miastach korzysta z niego ponad 64 proc. mieszkańców, ale na wsiach jedynie ok. 6 proc. W 2024 r. produkcja ciepła wyniosła 367,1 tys. TJ (spadek o 2,4 proc. r/r), co było efektem zarówno wyższych temperatur, jak i poprawy efektywności energetycznej odbiorców. Jednocześnie sektor mierzy się z rosnącymi kosztami. Średnia cena ciepła osiągnęła 105,74 zł/GJ (o 1 proc. więcej niż rok wcześniej i aż o 65 proc. więcej niż w 2022 r.), a stawki za przesył wzrosły do 31,76 zł/GJ. Przedsiębiorstwa ciepłownicze pozostają nierentowne – w 2024 r. ich łączny wynik brutto wyniósł -204 mln zł, a sektor notuje straty nieprzerwanie od sześciu lat – co oznacza ograniczone możliwości finansowania inwestycji.

O co toczy się gra

Transformacja ciepłownictwa musi postępować równolegle na kilku frontach. Obejmuje dekarbonizację nośników energii, dywersyfikację źródeł – dostosowaną do lokalnych uwarunkowań i dostępnych zasobów – a także cyfryzację zarządzania systemami. Jednocześnie konieczna jest poprawa efektywności energetycznej, zarówno po stronie wytwarzania ciepła, funkcjonowania sieci, jak i zużycia ciepła przez odbiorców.

Konieczność transformacji ciepłownictwa nie wynika z potrzeby chwili, programów wyborczych, chwilowej mody czy wymogów Europejskiego Zielonego Ładu. Problemy branży mają charakter strukturalny, a za zmianami w niej przemawia chłodna kalkulacja ekonomiczna – bez nich ceny ciepła w Polsce będą coraz szybciej rosnąć, bo rosną koszty paliw kopalnych, uprawnień do emisji CO₂ oraz utrzymania przestarzałej infrastruktury. W dyskusji o kierunkach transformacji nie chodzi o zatrzymanie zmian w sektorze i powrót do węgla, lecz o to, czy przemiany będą zaplanowane, uporządkowane, należycie skoordynowane i ewolucyjne, czy też chaotyczne, spontaniczne i rewolucyjne.

Transformacja dwutorowa

Polskie ciepłownictwo i ogrzewnictwo mają do wyboru szeroką paletę potencjalnych rozwiązań. Transformacja sektora nie opiera się na jednej technologii, lecz ich miksie odpowiednio dobranym do lokalnych uwarunkowań. W przeciwieństwie do sektora elektroenergetycznego w kraju nie działa bowiem jeden sektor ciepłownictwa systemowego, lecz kilka tysięcy systemów ciepłowniczych, z czego ponad 500 ma moc termiczną przekraczającą 1 MW.

Duże systemy funkcjonują na podstawie źródeł scentralizowanych – przede wszystkim elektrociepłowniach węglowych i gazowych, coraz częściej uzupełnianych o instalacje OZE (biomasę, pompy ciepła, spalarnie odpadów czy ciepło odpadowe z przemysłu). Mniejsze bazują niekiedy na lokalnych ciepłowniach, do których podłączone są pojedyncze osiedla, budynki użyteczności publicznej lub niewielkie grupy odbiorców.

Taka struktura sprawia, że transformacja ciepłownictwa w Polsce przebiega hybrydowo, łącząc stopniowe odchodzenie od paliw kopalnych oraz elektryfikację produkcji ciepła. W dużych systemach kluczowa będzie rezygnacja z węgla na rzecz miksu gazu, OZE i technologii bezemisyjnych, przy jednoczesnym rozwoju magazynowania ciepła i poprawie efektywności sieci. W małych systemach większą rolę mogą odegrać rozwiązania zdecentralizowane, takie jak pompy ciepła, lokalne instalacje biomasowe czy geotermia.

Stan przejściowy, stan docelowy

Źródła gazowe (kogeneracyjne i ciepłownie) pełnią przede wszystkim funkcję stabilizującą systemy i przejściową w procesie ich przechodzenia na OZE. Umożliwiają ograniczenie ich emisji przy zachowaniu bezpieczeństwa dostaw. W ostatniej dekadzie gaz stał się podstawowym paliwem przejściowym w polskim ciepłownictwie – w 2024 r. wyprodukowano z niego ok. 52,9 PJ ciepła, czyli ok. 15 proc. całości. Mniejsze kotły gazowe (od kilku do ok. 150 MWt) pełnią głównie funkcję źródeł szczytowych, uruchamianych przy wysokim popycie na ciepło, choć w mniejszych systemach mogą być także źródłem podstawowym.

Uzupełnieniem gazu są OZE, które w 2024 r. odpowiadały za 14,7 proc. produkcji ciepła. Ponad 90 proc. z tego stanowiła biomasa, wykorzystywana w ponad 100 elektrociepłowniach i ciepłowniach. Skala jest znacząca – ok. 7 mln m³ drewna rocznie, z czego ok. 4 mln ton trafia do ciepłownictwa. Istotna jest też biomasa rolnicza w instalacjach wielopaliwowych. Rola biomasy staje się jednak niejednoznaczna: z jednej strony umożliwia szybką redukcję emisji w istniejących systemach, z drugiej – podlega rosnącej presji regulacyjnej. W UE obowiązuje zasada kaskadowego wykorzystania biomasy, preferująca jej użycie w sektorach materiałowych, co znacząco ogranicza jej dostępność na potrzeby produkcji ciepła.

W tych warunkach inwestowanie w źródła na biomasę to balansowanie między szansami a ryzykami. Z jednej strony źródła te zapewniają szybką redukcję emisji, oferując sprawdzoną technologię, wysoką dyspozycyjność i wzmacnianie lokalnych łańcuchów dostaw. Z drugiej strony niosą ze sobą szereg ryzyk środowiskowych oraz oznaczają korzystanie z surowca o ograniczonej podaży, może więc pojawić się konieczność jego importu.

W ciepłownictwie systemowym uzupełniającą rolę powinny pełnić inne źródła, zależnie od lokalnych uwarunkowań. W wielu miastach optymalne może być stosowanie ciepła z odpadów. Obecnie skala tego jest ograniczona: w 2024 r. do produkcji ciepła wykorzystano ok. 9,91 mln GJ odpadów komunalnych oraz 41,1 PJ odpadów przemysłowych nieodnawialnych. Choć rozwiązanie to bywa społecznie kontrowersyjne, a część spalarni nie pozostaje neutralna, jeśli chodzi o niektóre rodzaje zanieczyszczeń, ma ono zwolenników, bo umożliwia zagospodarowanie frakcji odpadów nienadającej się do recyklingu ani składowania – szacuje się, że obecnie na potrzeby produkcji ciepła wykorzystuje się zaledwie ok. 8 proc. takich odpadów. To istotny, wciąż niespożytkowany potencjał, którego odblokowanie będzie jednak zależeć nie tylko od ekonomiki projektów, lecz także akceptacji społecznej i stabilności regulacyjnej.

Innym perspektywicznym – choć wciąż marginalnym – rozwiązaniem jest ciepło odpadowe, stanowiące uboczny efekt procesów przemysłowych, w tym produkcji energii elektrycznej, działalności zakładów przemysłowych (stalowych, cementowych, chemicznych, papierniczych czy szklarskich), a także pracy centrów danych czy układów odzysku ciepła ze spalin.

Kluczową technologią docelową w ciepłownictwie będą pompy ciepła i kotły elektrodowe, umożliwiające dekarbonizację przy wykorzystaniu energii elektrycznej. Te pierwsze są już powszechne w instalacjach indywidualnych i coraz częściej trafiają do systemów ciepłowniczych, gdzie mogą stanowić podstawowe źródło ciepła (typowo mają 0,5–25 MWt). Podobnie jak kotły elektrodowe wyróżniają się wysoką efektywnością, dużą dyspozycyjnością i elastyczną pracą, a także znacznym stopniem automatyzacji. Ich atutem są niskie koszty operacyjne oraz brak bezpośrednich emisji CO₂. Obie technologie mogą też zagospodarowywać nadwyżki energii z farm wiatrowych lub fotowoltaicznych, jak również odzysk ciepła odpadowego, np. z serwerowni, baz danych i ścieków.

Elektryfikacja bez OZE to zmiana technologii bez zmiany paliwa

Głównym ograniczeniem elektryfikacji ciepłownictwa jest zależność pomp ciepła od energii elektrycznej – jej ceny, dostępności mocy przyłączeniowych i nadwyżek z OZE. W stosunku do zapotrzebowania na ciepło skala nadwyżek pozostaje niewielka. Choć w 2025 r. nierynkowe ograniczenia produkcji z OZE sięgnęły ok. 1,4 TWh (ponad dwa razy więcej niż rok wcześniej), stanowi to zaledwie 1,4 proc. zapotrzebowania ciepłownictwa rzędu 102 TWh. Znaczenie nadwyżek rośnie jednak latem – mogłyby wtedy pokrywać nawet ok. 10 proc. zapotrzebowania na ciepłą wodę użytkową w miastach, co pozwoliłoby na ograniczenie spalania paliw kopalnych. Warunkiem jest rozwój – dziś nieopłacalnych – magazynów ciepła oraz instalacji Power-to-Heat, które pozwolą wykorzystać nadwyżki w praktyce. Zimą z kolei wyzwaniem jest spadek sprawności pomp przy niskich temperaturach, co wymaga integracji tych urządzeń z innymi technologiami i dostosowania sieci do pracy przy niższych parametrach.

W praktyce elektryfikacja ciepłownictwa bez równoległego rozwoju OZE oznacza przeniesienie zależności od paliw kopalnych z poziomu ciepłowni do systemu elektroenergetycznego. Choć pompy ciepła czy kotły elektrodowe nie emitują CO₂ bezpośrednio, to ich rzeczywisty ślad emisyjny i koszty pracy są silnie powiązane ze sposobem wytwarzania energii elektrycznej. Przy ograniczonej podaży taniej energii z OZE rośnie więc ryzyko utrwalenia zależności od źródeł kopalnych.

Prądem w smog

Bez przyspieszenia rozwoju OZE elektryfikacja ciepłownictwa będzie ograniczona, a jej potencjał dekarbonizacyjny pozostanie niewykorzystany. Tymczasem niskoemisyjne ciepłownictwo systemowe może być też jedną z najbardziej skutecznych i społecznie akceptowalnych alternatyw dla ogrzewnictwa indywidualnego, które w Polsce odpowiada za większość niskiej emisji i w głównej mierze przyczynia się do złej jakości powietrza, zwłaszcza w mniejszych miejscowościach i na obszarach podmiejskich.

Rozwój małych systemów ciepłowniczych mógłby realnie ograniczyć problem smogu poprzez eliminację tysięcy indywidualnych źródeł spalania paliw stałych i zastąpienie ich bardziej kontrolowanymi, efektywnymi instalacjami. Wymagałoby to jednak nie tylko promocji i zachęt inwestycyjnych, ale także deregulacji w obszarze przyłączania odbiorców, budowy i eksploatacji sieci, szerszego wykorzystania lokalnych źródeł ciepła (w tym OZE i ciepła odpadowego) oraz rozwoju modeli takich jak spółdzielnie energetyczne.

***

Szczegółowo o kierunkach transformacji ciepłownictwa systemowego w Polsce piszemy w naszym najnowszym raporcie Przez gaz do OZE. Dekarbonizacja ciepłownictwa systemowego w Polsce.

16 lipca 2025 r. Komisja Europejska (KE) przedłożyła projekt wieloletnich ram finansowych (WRF) na okres 2028–2034. Nowy budżet ma na celu wzmocnienie Unii w obliczu rosnących wyzwań geopolitycznych i gospodarczych. Uproszczona struktura i większa elastyczność mają umożliwić sprawne dostosowywanie budżetu do dynamicznie zmieniających się uwarunkowań. Łącznie WRF obejmą 1,26 proc. unijnego dochodu narodowego brutto (DNB), co odpowiada 1,763 bln euro w cenach z 2025 r. (1,985 bln euro w cenach bieżących). Część pieniędzy posłuży do obsługi długu zaciągniętego w ramach pocovidowego Funduszu Odbudowy. Projekt nowych WRF przewiduje znaczącą reformę wydatków: liczba programów zostanie zredukowana z 52 do 16, zmniejszona zostanie również pula środków dzielonych z góry między państwa członkowskie w ramach tzw. kopert krajowych.

Głównym mechanizmem nowego budżetu będzie Fundusz Gospodarczy, Terytorialny, Społeczny, Obszarów Wiejskich i Polityki Morskiej, Trwałego Dobrobytu i Bezpieczeństwa (Fundusz NRP, od National and Regional Partnership), w ramach którego będą realizowane krajowe i regionalne plany. Połączy on 14 dotychczasowych instrumentów, funkcjonujących w obszarach m.in. polityki spójności i wspólnej polityki rolnej, a także wchłonie Społeczny Fundusz Klimatyczny. Pieniądze z Funduszu NRP będą wydatkowane przez państwa na podstawie krajowych i regionalnych planów partnerstwa (KRPP), w sposób zbliżony do krajowych planów odbudowy (KPO) – głównego narzędzia Funduszu Odbudowy. KRPP, w ramach których Polska otrzyma 123,3 mld euro (najwięcej w UE), będą opracowywane przez rządy we współpracy z KE. Podobnie jak w KPO, wypłaty będą uzależnione od realizacji uzgodnionych reform oraz przestrzegania zasad praworządności. W nowych WRF zwiększy się pula pieniędzy rozdzielanych bezpośrednio przez KE, które będą przyznawane głównie w ramach Europejskiego Funduszu Konkurencyjności (EFK) – nowego instrumentu budżetowego, mającego na celu zwiększenie innowacyjności i wzmocnienie unijnych gospodarek w rywalizacji na globalnych rynkach.

Klimat i czyste powietrze w budżecie

W komunikacie z 16 lipca 2025 r. w sprawie WRF Komisja Europejska wskazała osiągnięcie neutralności klimatycznej, przejście na gospodarkę bezemisyjną oraz ochronę środowiska i zasobów naturalnych jako główne założenia nowego budżetu. Rola tych celów jest jednak postrzegana głównie w kontekście napędzania gospodarczej konkurencyjności, budowania zdolności obronnych i strategicznej autonomii.

Jednocześnie UE musi nadążyć za wyznaczonymi przez nią samą terminami redukcji zanieczyszczeń powietrza, które przypadają na okres nadchodzącej perspektywy budżetowej. Ograniczenie zanieczyszczeń jest jednym z celów Europejskiego Zielonego Ładu. W związku z tym w maju 2021 r. Komisja przyjęła plan działania na rzecz eliminacji zanieczyszczeń (Zero Pollution Action Plan – ZPAP), w którym zadeklarowała, że do 2030 r. UE powinna o ponad 55 proc. zredukować liczbę przedwczesnych zgonów spowodowanych zanieczyszczeniami powietrza i o 25 proc. zmniejszyć powierzchnię ekosystemów, w których zanieczyszczenie powietrza zagraża różnorodności biologicznej. ZPAP nie jest dokumentem prawnie wiążącym, ma bardziej strategiczny charakter.

Obowiązki dotyczące redukcji zanieczyszczeń są zdefiniowane w dyrektywach i rozporządzeniach, wiążących wszystkie państwa członkowskie. Główną rolę odgrywa wśród nich odświeżona w 2024 r. dyrektywa AAQD (Ambient Air Quality Directive). Ustanawia one nowe, obowiązujące od 2030 r. normy dla głównych substancji zanieczyszczających: dopuszczalne średnioroczne stężenie pyłu zawieszonego PM2,5 zostanie obniżone z 20 do 10 µg/m³, a PM10 i dwutlenku azotu (NO₂) – z 40 do 20 µg/m³. Dla Polski realizacja celów określonych w dyrektywie będzie istotnym wyzwaniem – według ostatnich wyliczeń Europejskiego Centrum Czystego Powietrza w 2023 r. powietrzem spełniającym normy AAQD oddychało tylko 1,9 mld Polaków. Organizacja wskazuje też, że kluczem do zbliżenia się do spełnienia wymogów dyrektywy będzie usunięcie 2,7 mln wciąż działających tzw. kopciuchów.

Aktualny budżet wspiera działania antysmogowe

Fundusze unijne odgrywały istotną rolę w dotychczasowym finansowaniu polityki antysmogowej w Polsce. Budżet na lata 2021–2027 jest pierwszym, który uwzględnia unijną agendę klimatyczną. Cele klimatyczne są silnie umocowane zarówno w WRF 2021–2027, jak i Funduszu Odbudowy. W ramach WRF państwa członkowskie muszą przeznaczyć co najmniej 30 proc. pieniędzy na działania na rzecz klimatu oraz 7,5–10 proc. na ochronę bioróżnorodności. Z kolei Fundusz Odbudowy przewiduje ogólny wymóg wydatkowania 37 proc. środków na cele klimatyczno-środowiskowe oraz zakłada stosowanie zasady „nie czyń poważnych szkód” (do no significant harm – DNSH) w tym obszarze. Cele związane z redukcją zanieczyszczeń nie miały osobnego pułapu wydatków, ale były wyraźnie reprezentowane wśród obszarów uznawanych za „zielone” na podstawie rozporządzenia ogólnego (2021/1060) ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące funduszy spójności. Na jego podstawie KE prowadzi tzw. Clean Air Tracking, który pokazuje, jak unijne fundusze finansowały działania na rzecz czystego powietrza. Łącznie na cele związane z redukcją zanieczyszczeń państwa Unii wydadzą do 2027 r. około 185,5 mld euro, co odpowiada 9,7 proc. całości budżetu. Największy zastrzyk finansowy – ok. 131 mld euro – pochodzi z Funduszu Odbudowy realizowanego poprzez KPO. Drugie w kolejności są pieniądze z polityki spójności (niecałe 42 mln euro z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Funduszu Spójności).

W perspektywie budżetowej na lata 2021–2027 Polska jest zdecydowanym liderem, jeśli chodzi o nakłady na cele związane z czystym powietrzem – zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i pod kątem procentowego udziału w całkowitych wydatkach. Łączna kwota przeznaczona na czyste powietrze wynosi 12,86 mld euro, co stanowi niecałe 17 proc. wszystkich dostępnych środków. Z funduszy unijnych finansowany jest m.in. program wymiany nieekologicznych źródeł ciepła „Czyste powietrze”. Pieniądze pozyskane z UE na jego poczet to 30,9 mld zł, w tym 13 mld zł z Krajowego Planu Odbudowy, 7,9 mld zł z programu FEnIKS oraz 10 mld zł z Funduszu Modernizacyjnego, zasilanego ze sprzedaży uprawnień do emisji CO₂ w ramach unijnego systemu handlu emisjami ETS. Polski KPO przewiduje niecałe 6 mld euro (około 25 mld zł) na walkę ze smogiem. Poza „Czystym powietrzem” środki z KPO trafiły też m.in. na kupno autobusów zeroemisyjnych oraz budowę stacji ładowania pojazdów elektrycznych w ramach projektu „Zielony transport publiczny”. Unijny program LIFE, który od lat 90. był głównym budżetowym instrumentem realizowania zielonej agendy, finansował w Polsce m.in. szkolenie ekodoradców oraz zakup nowoczesnych narzędzi do monitorowania procesu termomodernizacji.

Co zmieniają nowe wieloletnie ramy finansowe

Projekt WRF na lata 2028–2034 wprowadza prawnie wiążący cel, zgodnie z którym 35 proc. wydatków musi być przeznaczone na cele związane z klimatem i środowiskiem. Ocena, czy dana inwestycja spełnia ten wymóg, będzie odbywać się według metodologii podobnej do obowiązującej w aktualnej perspektywie budżetowej, opartej na 543 dziedzinach interwencyjnych, z których część jest określona jako „zielona”. Nowe WRF utrzymują zasadę DNSH, wprowadzoną przy okazji Funduszu Odbudowy, i wymagają od państw zgodności ich KRPP ze stworzonymi wcześniej krajowymi planami w dziedzinie energii i klimatu (KPEiK). Obowiązek przeznaczenia 35 proc. wszystkich środków na cele związane bezpośrednio z klimatem i środowiskiem w nowej perspektywie budżetowej to więcej niż 30 proc. w aktualnych WRF, ale mniej niż suma nakładów na klimat i bioróżnorodność (37,5–40 proc.) przewidziana w ich ramach. Wymóg nie będzie obowiązywał w przypadku wydatków na cele obronne, co może zmniejszyć ogólną pulę na „zielone” cele. Ich umocowanie prawne będzie jednak silniejsze niż w obecnej perspektywie, ponieważ proponowane rozporządzenie ustanawiające ramy monitorowania wydatków budżetowych będzie prawnie wiążące – w przeciwieństwie do porozumienia instytucjonalnego, które obowiązuje obecnie.

Państwa będą mogły pozyskiwać pieniądze na cele związane z czystym powietrzem przede wszystkim z funduszu NRP, realizowanego poprzez krajowe i regionalne plany partnerstwa. W ich ramach na cele klimatyczno-środowiskowe będzie trzeba przeznaczyć co najmniej 43 proc. środków. Konkretne wymogi w tym zakresie znikną natomiast z funduszy na rolnictwo, które dotychczas funkcjonowały jako wspólna polityka rolna, w ramach której państwa wdrażały obowiązkowe „ekoschematy”. Formuła KRPP daje państwom członkowskim znaczną swobodę w rozporządzaniu pieniędzmi, co otwiera ścieżkę do dużych inwestycji w walkę ze smogiem, na przykład poprzez wsparcie budżetu programu „Czyste powietrze”.

Wymóg przeznaczenia 43 proc. środków na zielone cele będzie też obowiązywał w przypadku Europejskiego Funduszu Konkurencyjności. Priorytetowo traktowane będą w nim projekty wzmacniające przemysł obronny, ale instrument obejmie również działania na rzecz ochrony środowiska naturalnego, w tym m.in. redukcję zanieczyszczeń. Dwa spośród czterech obszarów funduszu – „czysta transformacja i dekarbonizacja” (26,2 mld euro) oraz „zdrowie, biotechnologia, rolnictwo i biogospodarka” (20,4 mld euro) – wprost wskazują poprawę jakości powietrza jako cel realizowanych w jego ramach inwestycji.

Program LIFE kończy działalność, a jego zadania zostaną podzielone między Fundusz NRP i Europejski Fundusz Konkurencyjności w formie LIFE Actions i LIFE Activities. Ich znaczenie ulegnie jednak osłabieniu w porównaniu z przeznaczonymi do celów środowiskowych działaniami w strukturach LIFE. Dodatkowo na inwestycje w czysty transport mogą trafić środki z instrumentu „Łącząc Europę”, który zwiększy swój budżet z 33,7 mld euro do 81,4 mld euro i będzie ważnym wsparciem dla inwestycji z EFK. W jego ramach zazielenione musi zostać 70 proc. wydatków.

Co z tego wynika

Projekt nowego budżetu UE skupia się na wyzwaniach geopolitycznych i gospodarczych, ale daje państwom członkowskim dużą swobodę w dostosowywaniu priorytetów. Polski rząd może wykorzystać pieniądze z KRPP do przyspieszenia realizacji zobowiązań dotyczących redukcji zanieczyszczeń powietrza wynikających z dyrektywy AAQD. Nowe WRF umacniają rządy centralne oraz Komisję Europejską, powierzając im kluczową rolę w przygotowywaniu KRPP. Nadal waży się skala zaangażowania władz samorządowych w tym procesie. W tzw. negoboksie przygotowanym na koniec duńskiej prezydencji w Radzie UE pod koniec 2025 r. pojawił się pomysł rozdziałów regionalnych w ramach KRPP. Nie ma to kluczowego znaczenia z punktu widzenia polityki antysmogowej, ale silniejsza rola samorządów zwiększyłaby szanse na lepsze dostosowanie inwestycji do lokalnych potrzeb. W przypadku Funduszu Konkurencyjności polskie firmy będą rywalizowały z europejskimi konkurentami, a projekty oceni KE – wsparcie udzielone przez rząd będzie więc miało fundamentalne znaczenie. Negocjacje nad kształtem nowych WRF potrwają jeszcze około roku, ale aktualny klimat polityczny w Europie daje niewielkie perspektywy na wzmocnienie zielonych celów w budżecie.

Współpraca: Tomasz Bielecki

***

Bardziej szczegółowo o nowym budżecie piszemy w naszym najnowszym raporcie Czyste powietrze w budżecie Unii Europejskiej.

Na początku lutego Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej zaproponowało długo oczekiwane przez środowisko samorządowe narzędzie, którego celem jest usprawnienie współpracy między gminami centralnymi i ościennymi. Projekt ustawy o zrównoważonym rozwoju miast (znanej jako „Samorząd 2.0”) ma odpowiadać na problemy związane z wyludnianiem się miast, niekontrolowaną suburbanizacją oraz utratą funkcji (m.in. gospodarczych, społecznych i kulturowych) przez miasta duże i średnie. Projekt odnosi się do założeń Strategii Rozwoju Polski do 2035 roku, zaprezentowanej we wrześniu ubiegłego roku. Stanowi również krok w stronę aktualizacji modelu samorządu wypracowanego w latach 90. Punktem wyjścia jest założenie, że realnym „miastem” jest dziś cały zurbanizowany obszar funkcjonalny, a nie tylko jedna gmina ograniczona do granic administracyjnych.

W celu stworzenia realnych narzędzi do programowania rozwoju w ramach zespołu gmin ustawa przewiduje utworzenie związków rozwojowych – nowych struktur samorządowych, z osobowością prawną, własnymi organami i udziałem we wpływach z podatków dochodowych mieszkańców. Zgodnie z założeniami wspomnianej Strategii Rozwoju wyznaczono 82 miasta kluczowe dla rozwoju policentrycznej sieci osadniczej kraju, które jako miasta centralne będą mogły tworzyć związki rozwojowe. Na ich wniosek Rada Ministrów będzie wydawała rozporządzenie inicjujące proces powstawania związków, których zadaniem będzie m.in. przygotowanie strategii rozwoju ponadlokalnego. Obejmie ona takie obszary jak transport, mobilność, ochronę środowiska i adaptację do zmian klimatu – to w nich kryje się potencjał dla skutecznych działań antysmogowych.

Transport i mobilność: wspólne planowanie

Jednym z głównych wyzwań dla miast z perspektywy nowej dyrektywy o jakości powietrza (Ambient Air Quality Directive – AAQD) jest ograniczenie emisji zanieczyszczeń z transportu. Niewystarczające narzędzia w zakresie planowania przestrzennego sprawiły, że zabudowa wokół dużych i średnich miast w Polsce rozlała się daleko na tereny tzw. gmin obwarzankowych. Brak odpowiednich funduszy oraz trudności prawne w organizacji transportu publicznego w ramach kilku gmin sprawiły, że zdecydowana większość mieszkańców suburbiów musi polegać na dojazdach do miasta samochodem. W ramach związków rozwojowych miasta centralne i okoliczne gminy mają w końcu dostać narzędzia, które pozwolą im skuteczniej zarządzać transportem zbiorowym.

Kluczowy z punktu widzenia jakości powietrza jest obowiązek przygotowania przez związek planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego oraz planu zrównoważonej mobilności miejskiej (SUMP) dla całego obszaru związku. Oznacza to możliwość:

• koordynacji siatki połączeń ponad granicami gmin i powiatów,
• nadania priorytetu dla transportu zbiorowego, ruchu pieszego i rowerowego w skali całego obszaru funkcjonalnego,
• integracji rozkładów i węzłów przesiadkowych, także z koleją aglomeracyjną.

Ustawa wprowadza zintegrowaną strefę taryfowo-biletową, jeden bilet na cały obszar związku oraz jednego organizatora transportu, co ma ułatwić mieszkańcom rezygnację z samochodu na rzecz komunikacji publicznej. Eksperci transportowi podkreślają, że systemy zintegrowane i koordynowane na większym obszarze działają sprawniej i lepiej odpowiadają na potrzeby pasażerów, co sprzyja przesunięciu ruchu z samochodów do transportu zbiorowego.

Planowanie przestrzenne i ochrona funkcji środowiskowych

Drugim filarem, który może przełożyć się na jakość powietrza, jest nowa logika planowania przestrzennego. Obecnie gminy podmiejskie nie muszą konsultować decyzji planistycznych z miastem centralnym. W polskich realiach często doprowadza to do powstawania nowych osiedli mieszkalnych bez odpowiednio przygotowanej infrastruktury społecznej i technicznej. To z kolei skutkuje głębszym uzależnieniem mieszkańców takich osiedli od aut oraz usług zlokalizowanych w mieście centralnym, co zwiększa natężenie ruchu samochodowego i, co za tym idzie, negatywnie wpływa na jakość powietrza. Związki rozwojowe, uchwalając strategie rozwoju ponadlokalnego, wprowadzają dwa narzędzia podziału terenu:​

• obszary priorytetowego zagospodarowania – zakładające koncentrację inwestycji tam, gdzie istnieje dobra infrastruktura i obsługa transportowa,
• obszary ochrony istniejących funkcji – obejmujące m.in. tereny retencyjne, zieleń i korytarze ekologiczne.​

W wariancie ambitnym narzędzia te pozwoliłyby ograniczyć rozlewanie się zabudowy, skrócić codzienne dojazdy oraz chronić korytarze przewietrzania i kliny zieleni, które mają bezpośredni wpływ na rozpraszanie zanieczyszczeń. Związek jako podmiot ponadlokalny mógłby kontrolować spójność między miejscowymi planami gmin a ustalonymi strefami ochrony funkcji środowiskowych, ograniczając np. zabudowę na cennych przyrodniczo terenach czy w korytarzach powietrznych.​

Wspólne polityki środowiskowe i klimat

Ustawa umożliwia prowadzenie wspólnej polityki adaptacji do zmian klimatu oraz działań środowiskowych na obszarze związku. W praktyce może to oznaczać:

• wspólne programy wymiany źródeł ciepła i poprawy efektywności energetycznej budynków w całym obszarze funkcjonalnym,
• ponadlokalne programy zazieleniania i rozwoju błękitno-zielonej infrastruktury,
• skoordynowane działania na rzecz retencji i przeciwdziałania miejskim wyspom ciepła.​

Oczywiście skala i skuteczność takich działań będzie zależna od stopnia integracji i zaangażowania finansowego związków. Związki rozwojowe mają mieć łatwiejszy dostęp do środków unijnych oraz dodatkowe finansowanie z wpływów z PIT, uzależnione m.in. od przyjmowania określonych dokumentów. To stwarza szansę na premiowanie strategii i planów transportowo-przestrzennych uwzględniających kwestie środowiskowe.

Spór o władzę i pieniądze: obiekcje wobec ustawy

Projekt wzbudził wiele emocji w świecie samorządowym. Związek Powiatów Polskich widzi w ustawie próbę stworzenia „czwartego poziomu samorządu” między gminą a powiatem, o bardzo szerokim katalogu zadań, w tym w obszarze transportu, planowania i usług społecznych. Zdaniem ZPP, zamiast wzmacniać istniejące narzędzia współpracy (np. związki komunalne czy powiaty), projekt uprzywilejowuje nowy byt – organizacyjnie i finansowo – co może prowadzić do sporów kompetencyjnych i rozmycia odpowiedzialności za zadania publiczne. W obszarze transportu ZPP krytykuje szczególnie fakt, że związek rozwojowy mógłby przejąć pierwszeństwo nad dotychczasowymi organizatorami, mimo że zadania te już dziś mogą realizować związki komunalne, jeśli jednostki samorządu terytorialnego wyrażą na to zgodę.

Związek Gmin Wiejskich RP idzie o krok dalej: jego zdaniem projekt ustawy „podważa konstytucyjną zasadę równości gmin”. W praktyce wzmacnia on duże ośrodki miejskie, a gminy wiejskie stają się partnerem drugiej kategorii. Tryb podejmowania decyzji, oparty na potencjale demograficznym i funkcjonalnym, może sprawić, że interesy wsi zostaną podporządkowane potrzebom metropolii. Wspólne mechanizmy w transporcie, planowaniu i adaptacji, są postrzegane jako forma centralizacji decyzji bez gwarancji adekwatnego finansowania, co dla gmin wiejskich oznacza ryzyko utraty podmiotowości i pogłębienia nierówności.​

Inny istotny zarzut wobec ustawy dotyczy tworzenia kolejnego urzędu, który miałby koordynować prace związków rozwojowych. Zakres zadań przypisanych związkom będzie wymuszał powołanie dość szerokich, niezależnych od gmin struktur administracyjnych, co spowoduje, że znaczna część budżetu zostanie przeznaczona na kadrę urzędniczą. Taka sytuacja może być nieakceptowalna dla gmin należących do związku, które już teraz wydają dużą część budżetu na działanie swoich urzędów. Kontrowersje budzi też sposób powoływania władz związku (przez wójtów, burmistrzów i prezydentów należących do niego miast), który oznacza, że kolejny organ władzy samorządowej byłby obsadzany w ramach lokalnej polityki.

Przyszłość ustawy: scenariusze dla jakości powietrza

W wariancie ambitnym ustawa prowadzi do powstania sprawnych związków rozwojowych w większości dużych i średnich miast; gminy przekazują im realne kompetencje transportowe i planistyczne, państwo zapewnia stabilne finansowanie, a strategie ponadlokalne i SUMP-y stają się głównym narzędziem reorganizacji mobilności i ochrony zasobów środowiskowych. Planowanie przestrzenne jest skoordynowane między gminami, dzięki czemu udaje się zatrzymać niekontrolowaną suburbanizację i tworzyć nowe inwestycje mieszkaniowe na przygotowanych do tego terenach. W takim scenariuszu ustawa rzeczywiście staje się jednym z kluczowych narzędzi antysmogowych, integrując polityki transportowe, przestrzenne i klimatyczne na obszarze funkcjonalnym wokół miasta centralnego.

W scenariuszu fasadowym powstaje tylko kilka związków o ograniczonych kompetencjach, gminy nie chcą oddawać zadań ani pieniędzy, a dokumenty ponadlokalne służą głównie jako przepustka do pozyskania funduszy. Nieskuteczne przekazywanie kompetencji z poziomu lokalnego do związków tworzy spory między powiatami, gminami i związkami. Prowadzi to do paraliżu decyzyjnego – uzgadnianie działań w związkach wymaga kompromisów i trwa zbyt długo, przez co wypracowane narzędzia okazują się niewystarczające, aby realnie poprawić jakość powietrza.

W scenariuszu konfliktowym silny opór powiatów i gmin wiejskich skutkuje istotnym rozwodnieniem ustawy w procesie legislacyjnym: ograniczeniem priorytetu związków, złagodzeniem narzędzi planistycznych oraz zmniejszeniem strumienia finansowania. W takim wariancie ustawa traci większość potencjału jako instrument transformacji transportu i planowania przestrzennego. Ponadto, nawet jeśli osłabiona ustawa przeszłaby przez Sejm, nadal realnym scenariuszem pozostaje weto prezydenta. W takim przypadku zmarnowana zostałaby szansa na stworzenie skutecznych ram współpracy między miastami a gminami podmiejskimi, a debata o jakości powietrza wróciłaby do poziomu pojedynczych gmin.

Przyszłość ustawy o zrównoważonym rozwoju miast będzie rozstrzygać się w najbliższych miesiącach. Regulacja ma duży potencjał, aby stać się ważnym elementem walki o lepszą jakość powietrza. W ostatnich latach nie było równie istotnej propozycji legislacyjnej, dającej samorządom tak szerokie narzędzia współpracy ponadlokalnej. Jednocześnie projekt ustawy nie rozwiał wszystkich wątpliwości dotyczących praktycznego funkcjonowania związków rozwojowych, dlatego można spodziewać się zmian w jego kształcie. Warto obserwować przebieg dyskusji wokół projektu i to, czy proponowane poprawki będą sprzyjały rozwojowi narzędzi realnie wspierających poprawę jakości powietrza w miastach i na obszarach podmiejskich.

Strefy czystego transportu (SCT) stały się istotnym elementem polityki klimatycznej polskich miast. Wprowadzając je, włodarze stają jednak przed trudnym dylematem: jak zmniejszyć emisję zanieczyszczeń bez pogłębienia podziałów społecznych? Doświadczenia Warszawy, Krakowa, a wkrótce także Katowic i Szczecina, pokazują, że w zależności od motywacji stojących za wprowadzeniem SCT miasta przyjmują zróżnicowane strategie ich wdrażania. Z kolei sposób, w jaki tworzy się strefy, ma fundamentalne znaczenie dla ich społecznej akceptacji. Porównanie tych czterech miast ujawnia odmienne podejścia do kwestii zakresu strefy, wymogów emisyjnych, egzekwowania przepisów i komunikacji społecznej. Każda z nich niesie określone implikacje polityczne i praktyczne.

Kraków

Uchwała o wprowadzeniu strefy czystego transportu w Krakowie, przyjęta w czerwcu 2025 r., od początku wzbudzała niezadowolenie części mieszkańców. Poprzedziły ją bardzo intensywne konsultacje społeczne przeprowadzone na przełomie 2024 i 2025 r., w trakcie których ratusz zebrał ok. 20 tys. opinii. Mimo głośnego sprzeciwu miasto zdecydowało się na przyjęcie uchwały, a strefa ruszyła 1 stycznia 2026 r.

Krakowska SCT obejmuje 61 proc. powierzchni miasta (obszar wewnątrz IV obwodnicy) i wprowadza surowsze normy niż strefa warszawska w pierwszym etapie wdrażania: w Krakowie to norma Euro 4 (benzyna) i Euro 6 (diesel) wobec odpowiednio Euro 2 i Euro 4 w Warszawie. Dla samochodów spoza miasta, które nie spełniają wymogów, przewidziano system opłat, natomiast mieszkańcy miasta korzystający z takich pojazdów zostali bezterminowo zwolnieni z ograniczeń. To właśnie zróżnicowanie uprawnień kierowców wywołało najwięcej krytyki. W pierwszym tygodniu obowiązywania strefy złożono 83 tys. wniosków o zwolnienie z wymogów, z czego zaakceptowano 46 tys. Straż miejska odnotowała 116 wykroczeń związanych z SCT i wystawiła trzy mandaty, ale nie dotyczyły one samego wjazdu do strefy, lecz agresywnego zachowania wobec funkcjonariuszy. Warto przy tym zaznaczyć, że polskie przepisy nie pozwalają na automatyczne karanie kierowców pojazdów nieuprawnionych do poruszania się po SCT na podstawie zapisów z kamer monitoringu ruchu. Dlatego wszystkie kontrole – zarówno w Krakowie, jak i Warszawie – realizowane są przez patrole straży miejskiej.

Start strefy wywołał ostrą reakcję społeczną. W mediach społecznościowych powstała grupa „Blade Runners SCT Kraków”, która od 28 grudnia zgromadziła 48 tys. obserwujących. Zamieszczane są tam zdjęcia zniszczonych znaków informujących o SCT i kamer monitoringu ruchu – Zarząd Dróg Miasta Krakowa poinformował, że zniszczono lub skradziono 20 znaków. W odpowiedzi urząd miasta uruchomił kampanię informacyjną, wyjaśniającą zasady funkcjonowania strefy, jej cele oraz zakres ograniczeń. Skala głosów krytycznych w mediach społecznościowych zagłuszyła jednak komunikaty miasta.

10 stycznia odbyły się dwa protesty przeciwko SCT, które mimo mrozów przyciągnęły łącznie ok. 1500 osób. Pierwszy z nich, zorganizowany przed siedzibą zarządu dróg, miał polityczny charakter. Pojawili się na nim m.in. Konrad Berkowicz z Konfederacji, Łukasz Kmita z PiS czy Włodzimierz Skalik z Konfederacji Korony Polskiej, a postulaty koncentrowały się wokół kwestii wolnościowych oraz żądań dymisji prezydenta Aleksandra Miszalskiego i dyrektora Zarządu Transportu Publicznego Łukasza Franka. Drugi protest – w formie przemarszu ulicami miasta – skupiał się na krytyce sposobu przeprowadzania konsultacji społecznych, wykluczeniu komunikacyjnym mieszkańców aglomeracji oraz dyskryminacji ekonomicznej.

Kulminacja sporu nastąpiła 14 stycznia, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrzył cztery skargi dotyczące uchwały o SCT. Trzy z nich (złożone przez gminę Skawina, posła PiS Andrzeja Adamczyka i radnego miejskiego z Wieliczki Bartłomieja Krzycha) odrzucono z powodów formalnych. Częściowo uwzględniono natomiast skargę wojewody małopolskiego. Sąd uznał za nieważne przepisy przewidujące zwolnienie z opłat wyłącznie dla osób dojeżdżających do placówek medycznych NFZ (z pominięciem placówek prywatnych), a także definicję mieszkańca Krakowa opartą na kryterium zameldowania, a nie faktycznego miejsca zamieszkania. Jednocześnie WSA potwierdził prawo miasta do wprowadzenia strefy, nie kwestionując jej zakresu przestrzennego ani ustalonych norm emisji. Wyrok nie jest prawomocny – wszystkim stronom przysługuje prawo do wniesienia kasacji. Decyzja WSA została przyjęta z zadowoleniem przez urząd miasta i organizacje ekologiczne, m.in. Polski Alarm Smogowy.

W krótkim czasie SCT stała się nie tylko najważniejszym tematem lokalnej polityki, ale również wywołała dyskusje na poziomie krajowym. Według kolektywu analitycznego Res Futura 84 proc. internetowych dyskusji na temat krakowskiej strefy miało wydźwięk krytyczny. W sieci – gdzie w sporach ideologicznych narrację często przejmują środowiska prawicowe – dominowały argumenty o ograniczaniu swobód, wątpliwych korzyściach środowiskowych i wykluczaniu mniej zamożnych. Jednocześnie według badania opublikowanego w 2024 r. przez Krakowski Alarm Smogowy 61 proc. respondentów popierało wprowadzenie SCT, a w badaniu More in Common z 2025 r. odsetek ten wyniósł 62 proc.

Mimo tych wyników Urząd Miasta Krakowa miał problem ze zbudowaniem pozytywnej narracji wokół SCT. Kampania informacyjna miasta była krytykowana jako niespójna i spóźniona, co dodatkowo podsyciło głosy domagające się referendum w sprawie przyszłości prezydenta Miszalskiego. Temat SCT szybko podłapały partie prawicowe, podkreślając kwestie ograniczania wolności i nakładania obowiązków przez Unię Europejską. Negatywny odbiór społeczny wywołał też reakcje prawej strony koalicji rządowej – minister infrastruktury Dariusz Klimczak z PSL stwierdził, że SCT – mimo dobrych intencji – szkodzą ludziom.

Warszawa

Wprowadzenie SCT w Krakowie odbiło się większym echem i wywołało gwałtowniejsze reakcje niż warszawska strefa, zainaugurowana 1 lipca 2024 r. W Warszawie przeciwnicy byli aktywni głównie podczas sesji rady miejskiej na etapie prac nad uchwałą, ale po uruchomieniu strefy protesty osłabły.

Władze stołeczne przyjęły odmienną strategię od Krakowa. Powierzchnia objęta SCT jest znacznie mniejsza (7 proc. wobec 61 proc. w Krakowie), a normy spalin w pierwszym etapie wprowadzania strefy – mniej restrykcyjne. Warszawa nie wprowadziła skomplikowanego podziału na mieszkańców i przyjezdnych. Zastosowano prosty system: pojazdy spełniające normy mogą wjechać, pozostałe nie. Przewidziano dwa wyjątki: mieszkańcy są zwolnieni z ograniczeń do 2027 r., a każdy kierowca (również spoza miasta) może cztery razy w roku wjechać do strefy pojazdem niespełniającym norm. To rozwiązanie, choć potencjalnie trudniejsze dla mieszkańców o niższym statusie ekonomicznym, jest prostsze w swoich założeniach niż model przyjęty w Krakowie.

Różnice widać także w podejściu do egzekwowania przepisów. Warszawa dysponuje zaledwie czterema kamerami, które straż miejska ustawia ręcznie, co sprawia, że weryfikacja pojazdów jest wyrywkowa. Również liczba kontroli jest marginalna – zarówno w stosunku do potrzeb, jak i w porównaniu z Krakowem. Pierwszy mandat za złamanie przepisów warszawskiej SCT wystawiono dopiero w grudniu 2025 r., po 17 miesiącach funkcjonowania strefy.

W praktyce warszawska SCT nie jest skutecznym narzędziem poprawy jakości powietrza. Straż miejska, która odpowiada za kontrolę przestrzegania przepisów strefy, zmaga się z brakami kadrowymi i sprzętowymi. Choć 1 stycznia 2026 r. rozpoczął się kolejny etap funkcjonowania strefy, z bardziej restrykcyjnymi zasadami, nadal brakuje woli politycznej do ich skuteczniejszego egzekwowania. W efekcie warszawska SCT wydaje się służyć głównie realizacji unijnych wymogów prawnych, a nie poprawie jakości powietrza.

Katowice i Szczecin

Doświadczenia Warszawy i Krakowa mogą być wskazówką dla innych miast planujących wprowadzenie SCT. Do tego kroku przygotowują się Katowice i Szczecin, ale ich motywacje są odmienne.

Katowice do wprowadzenia strefy zostały zobligowane przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska z powodu przekroczenia norm NO₂ w 2024 r. Władze miasta kwestionowały wiarygodność pomiarów (stacja pomiarowa zlokalizowana była przy autostradzie A4) i odwołały się od decyzji resortu, licząc na zwolnienie z obowiązku. Ministerstwo w grudniu stwierdziło jednak, że ulokowanie stacji przy autostradzie nie zwalnia miasta z wprowadzenia strefy. Warto zaznaczyć, że badanie Polskiego Alarmu Smogowego dla Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii z początku 2025 r. wykazało, że przekroczenia norm NO₂ występują również w innych częściach miasta. W odpowiedzi na decyzję MKiŚ katowicka rada miejska podjęła uchwałę intencyjną, a prezydent Marcin Krupa wskazał, że SCT powinna ruszyć w III kwartale 2026 r. Obecnie rozpoczynają się konsultacje społeczne.

Sprawa lokalizacji stacji wywołuje emocje wśród przeciwników SCT, którzy wskazują na niesprawiedliwość ze strony MKiŚ. Dodatkowo policentryczna struktura Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii sprzyja napięciom między gminami, a różnicowanie dostępu do strefy dla mieszkańców Katowic i innych miast regionu może stać się kluczową kwestią w dyskusjach o kształcie strefy. Te uwarunkowania, wraz ze świeżymi doświadczeniami Krakowa, sugerują, że katowicka SCT może stać się poważnym obciążeniem dla lokalnych władz, a temat może przenieść się także na poziom krajowy. Przedstawiciele Katowic zapewniają, że strefa zostanie zaprojektowana tak, by minimalnie ingerować w życie mieszkańców. Tymczasem badanie zrealizowane przez More In Common Polska wskazuje, że ponad 60 proc. mieszkańców Katowic popiera wprowadzenie SCT.

Inaczej wygląda sytuacja w Szczecinie. Miasto nie otrzymało nakazu wprowadzenia strefy wynikającego z przekroczenia norm NO₂ – decyzja o jej wdrożeniu jest samodzielną inicjatywą władz lokalnych. W styczniu 2026 r. zakończyły się konsultacje społeczne, które trwały od grudnia 2025 r. Władze podkreślają pilotażowy charakter strefy, co pozwoli na ocenę skutków jej funkcjonowania i ewentualne skorygowanie przyjętych rozwiązań.

Szczecin jest pierwszym miastem, które wprowadza SCT dobrowolnie. Oprócz chęci poprawy jakości powietrza za decyzją stoją również względy finansowe – władze wskazują, że obecność SCT ułatwi pozyskiwanie środków unijnych na transport publiczny i zrównoważoną mobilność. Proponowana forma strefy nie jest ambitna: obszar pokryje 0,1 proc. miasta, zapowiadane są liczne wyłączenia, a za kontrole ma odpowiadać straż miejska. Wygląda na to, że głównym celem SCT jest dostęp do funduszy UE, a jakość powietrza pozostaje kwestią drugorzędną. Wokół projektu zapowiada się ciekawa debata – możliwe protesty środowisk wolnościowych i prawicowych niosą ryzyko polityczne, a pytanie, czy potencjalne korzyści zrównoważą straty wizerunkowe, pozostaje otwarte.

Polityka wygrywa z troską o czyste powietrze

Nie da się ukryć, że decyzje samorządów są silnie związane z uwarunkowaniami politycznymi. Wprowadzenie SCT w Krakowie, a wkrótce także w Katowicach, wynika nie tylko z chęci poprawy jakości powietrza, ale również z wymogów przepisów krajowych i unijnych. Obowiązek utworzenia SCT w miastach liczących powyżej 100 tys. mieszkańców, w których wystąpiły przekroczenia norm NO₂, jest jednym z kamieni milowych Krajowego Planu Odbudowy. Opóźnienia we wprowadzaniu SCT mogą mieć poważne konsekwencje finansowe ze względu na potencjalne wstrzymanie kolejnych transz z KPO.

Miasta mają ograniczone możliwości negocjacji w sprawie obowiązku wprowadzania stref, ale mogą je konstruować tak, by ograniczenia były jak najmniej dotkliwe dla mieszkańców. Lokalne władze stosują więc zróżnicowane strategie wprowadzania SCT. Kraków od początku wybrał mniej kompromisowy kierunek, decydując się na obszerny zasięg strefy, surowe normy i intensywne kontrole. Warszawa postawiła na powolne zmiany: strefę ograniczoną do centrum miasta, stopniowo zaostrzane normy spalin, łagodną egzekucję przepisów. Katowice stoją przed presją ze strony UE i w krótkim czasie będą musiały przygotować projekt strefy, Szczecin natomiast eksperymentuje z pilotażową strefą dobrowolnie, stawiając na elastyczność i zyski finansowe. Łagodzenie skutków politycznych i społecznych wydaje się dziś największym wyzwaniem przy planowaniu stref, co pokazuje przypadek Krakowa, gdzie – jak wskazuje Res Futura – sprzeciw wobec SCT jest główną osią narracji wokół inicjatywy referendalnej dotyczącej przyszłości prezydenta miasta, a protesty mogą wpłynąć na odbiór SCT nie tylko w mieście, ale i całym kraju.

Szczególnie istotny dla innych polskich miast może być też przykład Szczecina. Choć większość z nich nie odnotowuje przekroczeń obecnych norm NO₂, mogą one jednak mieć poważne problemy ze spełnieniem wymogów dyrektywy AAQD (Ambient Air Quality Directive), które wejdą w życie w 2030 r. Dobrowolne wprowadzenie SCT może więc pomóc samorządom i mieszkańcom przygotować się na nadchodzące zmiany. Nie ma wątpliwości, że dla przyszłości SCT w Polsce kluczowe będzie znalezienie równowagi między ambitną polityką ochrony powietrza a społeczną akceptacją ograniczeń, jakie niosą za sobą strefy.

Joanna Sawicka: Ostatnie decyzje nie są ostateczne, proces negocjacji jeszcze przed nami. System ETS2 już teraz budzi emocje, bo oznacza realny wzrost kosztów ogrzewania i transportu dla gospodarstw domowych korzystających z paliw kopalnych. Co wiemy już teraz o perspektywie wdrożenia ETS2?

Konstancja Ziółkowska: Dyrektywa EU ETS przewiduje, że ETS2 może zostać uruchomiony dopiero w 2028 r., ale tylko pod warunkiem, że ceny paliw będą bardzo wysokie. Porozumienie polityczne osiągnięte na listopadowej Radzie ds. Środowiska zakłada natomiast, że wdrożenie ETS2 zostanie przesunięte na 2028 r. niezależnie od poziomu cen. Parlament Europejski już potwierdził, że popiera propozycję Rady. Jednak z perspektywy wielu państw, w tym Polski, negocjacje jeszcze się nie zakończyły. Z polskiego rządu wciąż płyną głosy, że celem nie było przesunięcie ETS2 jedynie o rok. Można uznać, że obecne porozumienie to furtka do dalszych negocjacji.

J.S.: Celem polskiego rządu było przesunięcie ETS2 o trzy lata.

K.Z.: Tak. W 2026 r. tak czy owak przewidziano rewizję dyrektywy ETS. Miała ona mieć głównie charakter techniczny i dotyczyć przeglądu dotychczasowego działania ETS1. Państwa, które dążą do głębszych zmian, właśnie w tej rewizji upatrują szansę na kontynuację negocjacji i gruntowną modyfikację całego ETS2.

J.S.: Jaki jest cel ETS2 i kogo najbardziej dotknie?

K.Z.: ETS2 to kolejny etap wprowadzania opłat od emisji dwutlenku węgla. To realizacja podstawowej zasady ochrony środowiska: „zanieczyszczający płaci”, czyli próba uwzględnienia kosztów środowiskowych w cenie paliw. System obejmie paliwa wykorzystywane w ogrzewnictwie indywidualnym – czyli węgiel, gaz, olej opałowy – transporcie lądowym oraz w drobnym przemyśle. Uwzględnione zostaną także małe ciepłownie, które nie podlegały ETS1, co oznacza, że całe ciepłownictwo systemowe będzie już objęte opłatami. Celem jest stworzenie bodźca ekonomicznego, który zmotywuje gospodarstwa domowe i użytkowników transportu do przechodzenia na mniej emisyjne formy ogrzewania czy transportu.

J.S.: Wygląda na to, że Polskę ETS2 dotknie szczególnie. Obecnie węglem ogrzewane jest 2,5–3 mln gospodarstw, a wiele korzysta też z gazu. Ceny wzrosną – choć może początkowo nie będzie to bardzo dotkliwe. Nasz system ciepłowniczy działa słabo, wiele budynków nie przeszło termomodernizacji i wymaga dużych nakładów energii do ogrzania. Dlatego zrozumiałe jest, że rząd stara się wpłynąć na ostateczny kształt systemu i chce opóźnić jego wdrożenie. Jakie są kluczowe problemy, które obecna propozycja ETS2 stwarza dla Polski?

K.Z.: Dyrektywa ETS w dużym stopniu ignoruje znaczne różnice między państwami. Nie zgadzam się, że na początku wzrost cen paliw nie będzie dotkliwy. Po pierwsze, maksymalna cena 45 euro za tonę dwutlenku węgla w pierwszych latach funkcjonowania systemu, do której utrzymania mają służyć przewidziane w dyrektywie mechanizmy stabilizujące rynek uprawnień, i tak oznacza prawie 500 zł dodatkowej opłaty za tonę węgla, co jest bardzo gwałtowną zmianą. Po drugie, nie znamy ostatecznie dokładnej ceny uprawnień, bo od 2030 r. będzie ona kształtowana wyłącznie przez mechanizm rynkowy, czyli poprzez podaż i popyt na uprawnienia.

Dla wielu krajów Unii ETS2 na początku w ogóle nie będzie odczuwalny, ponieważ mają one własne, krajowe systemy opłat – np. Niemcy i państwa skandynawskie. To nas od nich odróżnia, bo dla nas zmiana nastąpi z dnia na dzień. Kluczowa jest też struktura paliw: węgiel spalany w domach to specyfika Polski i Czech. Jest jeszcze parę innych państw, gdzie używa się węgla w ten sposób, ale w bardzo niewielkim stopniu. W większości krajów unijnych ETS2 będzie dotyczył głównie gazu. U nas problem będą miały zarówno gospodarstwa korzystające z gazu, jak i z węgla, ale węgiel jest niemal dwukrotnie bardziej emisyjny od gazu – co oznacza znacznie wyższe opłaty.

Ostatnia istotna różnica między Polską i innymi państwami dotyczy dochodów gospodarstw domowych. Bardzo się one różnią – np. między Polską a Danią to jest czterokrotna różnica. Jednolita cena uprawnień dla każdego kraju oznacza znacznie większe odczuwalne obciążenie dla Polaków niż dla mieszkańców zamożniejszych państw zachodnioeuropejskich. Warto jednak zauważyć, że dyrektywa całkowicie tego nie ignoruje, bo Społeczny Fundusz Klimatyczny stworzono właśnie po to, by odpowiedzieć na te różnice. Natomiast z całą pewnością nie jest on w pełni wystarczający.

J.S.: Czy istnieją sensowne i możliwe do wdrożenia pomysły, które mogłyby sprawić, że ETS2 byłby bardziej sprawiedliwy i mniej dotkliwy dla Polski?

K.Z.: Wydaje mi się, że trzeba odróżnić dwie rzeczy: czy system będzie sprawiedliwy i czy będzie społecznie akceptowalny. ETS2 stał się trochę symbolem „złego” Zielonego Ładu – chłopcem do bicia – i będzie bardzo trudno uzyskać dla niego akceptację, nawet po ewentualnej reformie. Opłaty dotkną najuboższe grupy społeczne, bo statystycznie to one częściej korzystają z węgla do ogrzewania. Na dodatek często mieszkają na słabo skomunikowanych terenach, więc odczują też opłaty w transporcie. Myślę, że nieuchronnie doprowadzi to do społecznego przekonania, że zła Bruksela narzuca nam opłaty przez swoje klimatyczne wariactwo.

Uzyskanie akceptacji społecznej będzie ogromnym wyzwaniem. Po pierwsze potrzebne jest przygotowanie programów wsparcia. Gospodarstwa domowe muszą mieć realną możliwość odejścia od węgla i czuć się w tym procesie bezpiecznie. Niestety doświadczenia z programami takimi jak „Czyste powietrze” obniżają zaufanie do państwowego wsparcia.

Po drugie, potrzebny jest mechanizm łagodzący nagłe zmiany cen. Przykładowo Niemcy wprowadzały swój system opłat od emisji stopniowo, początkowo cena była bardzo niska. Samo wprowadzenie systemu, nawet z niewielkimi opłatami na początku, byłoby już sygnałem, że zmierzamy w kierunku elektryfikacji ogrzewnictwa, i pokazywałoby, w jakie źródła ogrzewania warto inwestować.

J.S.: Uelastycznienie cen byłoby kwestią negocjacji na poziomie unijnym. Czy polski rząd jest przygotowany i ma szansę przeforsować takie zmiany?

K.Z.: Myślę, że to będą bardzo trudne negocjacje. Jednocześnie niezadowolenie państw członkowskich z ETS2, z różnych powodów, jest dosyć powszechne. Niepewność co do ceny uprawnień, szczególnie po 2029 r., kiedy przestaną obowiązywać mechanizmy stabilizujące, budzi krytykę w wielu państwach, np. we Francji, która ma już swój system opłat. Wizja, że cena może rosnąć w niekontrolowany sposób, sprawia, że więcej państw jest sceptycznych i możemy wśród nich szukać sojuszników do rewizji systemu.

J.S.: W ramach przygotowania do ETS2 Unia ustanowiła Społeczny Fundusz Klimatyczny. Polsce miało przypaść ponad 11 mld euro. Ministerstwo Funduszy przygotowało Plan Społeczno-Klimatyczny – którego pierwszy projekt zaprezentowano w czerwcu – żeby zaplanować wykorzystanie tych pieniędzy. Pierwotnie środki miały trafiać do Polski już w 2026 r. Czy w związku z opóźnieniem ETS2 jest to nadal realne? W jakim stopniu fundusz może faktycznie załagodzić skutki systemu?

K.Z.: Teoretycznie przesunięcie wdrożenia ETS2 na 2028 r. nie powinno wpływać na dostępność pieniędzy już w 2026 r. Problem w tym, że Komisja Europejska uzależnia ich wypłatę od zaakceptowania naszego Planu Społeczno-Klimatycznego. Z wytycznych Komisji wiemy już, że nie będzie ona skłonna do akceptowania planów państw, które otwarcie mówią, że nie wdrożą ETS2. Z deklaracji Ministerstwa Klimatu i Środowiska wynika z kolei, że projekt ustawy, nad którym pracuje resort, nie zakłada pełnej transpozycji, mimo że miała ona nastąpić do połowy 2024 r.

Warto podkreślić, że w Społecznym Funduszu Klimatycznym oraz w Planie Społeczno-Klimatycznym bardzo duży nacisk położono na wsparcie najsłabszych gospodarstw domowych. To bardzo dobry kierunek, ale przygotowania do wdrożenia ETS2 powinny przewidywać również mechanizmy skierowane do wszystkich gospodarstw domowych. Dostępu do dobrych programów wsparcia – finansowego, doradczego czy technicznego – potrzebują nie tylko najubożsi.

Znaczna część środków została już zarezerwowana na istniejące programy, np. „Czyste powietrze”, a także na działania w obszarze budownictwa socjalnego. To bardzo pozytywne, że fundusz pozwoli na budowę mieszkań na wynajem dla najbardziej wrażliwych grup. Słabszą stroną planu jest natomiast jego koncentracja na inwestycjach, mimo że w założeniu miał być dokumentem bardziej kompleksowym, obejmującym zarówno reformy, jak i inwestycje. Nie widać w nim reformatorskiej myśli, jest on po prostu sposobem podziału pieniędzy. W dużym stopniu skupia się na renowacji budynków, natomiast środki przeznaczone na doradztwo energetyczne, na taką „pracę u podstaw”, są stosunkowo niewielkie. Może to prowadzić do nadużyć i słabych rozwiązań technicznych w termomodernizacji, skutkujących tzw. rachunkami grozy.

J.S.: Ze wszystkich wielkich przedsięwzięć, które Polska musi zrealizować w ramach transformacji energetycznej i przygotowań do ETS2, termomodernizacja wydaje się szczególnie dużym wyzwaniem. W przyszłym roku wchodzi w życie tzw. dyrektywa budynkowa, która nakazuje nam modernizację wielu milionów budynków. Co tak naprawdę zmienia dla polskiego rządu przesunięcie o rok wejścia w życie ETS2? Wiadomo, że Polska i tak nie zdąży przygotować się do bezbolesnego funkcjonowania w systemie w 2028 r. Co jednak jest najważniejsze, aby zbudować przynajmniej podstawową bazę do jego wdrożenia?

K.Z.: Potrzebne jest dogłębne przemyślenie planu dla gospodarstw domowych, wykraczającego poza Plan Społeczno-Klimatyczny, który skupia się na najuboższych gospodarstwach. Konieczne jest także przełamanie silosowości w działaniu resortów, w szczególności między Ministerstwem Klimatu i Środowiska a Ministerstwem Rozwoju i Technologii, w którym skoncentrowane są kwestie budownictwa.

Nie może być tak, że podległy Ministerstwu Klimatu Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej odpowiada w pełni nie tylko za finansowanie, ale też właściwie całe projektowanie procesu termomodernizacji w Polsce. Bardzo istotne jest, by Ministerstwo Rozwoju wspierało podnoszenie kompetencji wśród wykonawców i zastanowiło się, jak zapewnić ich dostateczną liczbę, bo jeśli mamy dokonać masowej termomodernizacji budynków, będziemy potrzebowali znacznie więcej pracowników niż obecnie. O brakach kompetencyjnych słyszymy bardzo często, np. w rozmowach z samorządami.

Jeśli chodzi o transport, Plan Społeczno-Klimatyczny stawia większy nacisk na inwestycje w infrastrukturę, w mniejszym stopniu natomiast skupia się na zapewnieniu dostępności transportu publicznego tam, gdzie wykluczenie komunikacyjne jest największe.

Żeby system opłat za emisje mógł być kiedyś w Polsce zaakceptowany, musimy mieć najpierw rozwiązania, które rzeczywiście umożliwią ludziom mniej emisyjne funkcjonowanie w budynkach i w transporcie – nie chodzi o to, by ludzie robili to samo, tylko mieli coraz drożej.

J.S.: Czy ETS2 jest potrzebny do skutecznej walki ze smogiem? Czy straszak cenowy będzie mobilizował obywateli do zmiany?

K.Z.: Różnica cen między ogrzewaniem węglem a np. pompą ciepła to istotny czynnik, który wpływa na podejmowane przez nas decyzje. Dlatego też ważne jest, by energia elektryczna, która wydaje się najbardziej przyszłościowym rozwiązaniem dla ogrzewnictwa (bardziej niż np. biomasa) była tańsza. Dobrym sposobem na zmianę proporcji cen byłoby np. wprowadzenie dla użytkowników pomp ciepła korzystniejszych taryf, które nie uwzględniałyby kosztu emisji dwutlenku węgla – teraz wliczanego w cenę energii elektrycznej w ramach ETS1.

Polskie doświadczenia pokazują, że samo podnoszenie świadomości o szkodliwości smogu, a także działania regulacyjne takie jak uchwały antysmogowe, wraz z programami wsparcia, przyniosły już bardzo duże efekty. Straszak cenowy nie jest niezbędny, ale w odpowiednich okolicznościach powinien się pojawić. Oprócz gospodarstw domowych, których nie stać na zmianę ogrzewania, jest też wiele bardziej zamożnych, które i tak korzystają z węgla. W ich przypadku motywacja finansowa mogłaby wspomóc decyzję o termomodernizacji i wymianie źródła.

J.S.: Zastanawiam się, jak ten system będzie faktycznie funkcjonować. Czy państwo będzie w stanie zachęcić obywateli do realnego działania?

K.Z.: Dopóki to jest system, który służy tylko celom klimatycznym, bardzo trudno będzie przekonać do niego obywateli. Polska ma jednak inny powód, by odchodzić od węgla i gazu w ogrzewnictwie oraz od paliw kopalnych w transporcie: nasze uzależnienie od importu paliw. Uważam, że opłatę od paliw kopalnych można by przedstawiać jako opłatę od paliw importowanych, czyli narzędzie służące uzyskaniu niezależności energetycznej. Postępujące uzależnienie od gazu w ogrzewnictwie indywidualnym jest nierozsądne, bo jest on wykorzystywany w wielu innych sektorach, więc zapotrzebowanie na niego będzie rosło. W ogrzewnictwie mamy natomiast znacznie bardziej efektywną technologię, jaką są pompy ciepła.

J.S.: Absolutnie kluczowe jest też znalezienie innej narracji o ETS2. Główne partie polityczne w Polsce już nie dzielą się na zwolenników i przeciwników tego systemu – wszystkie chcą co najmniej opóźnić jego wprowadzenie. Unijna polityka klimatyczna jest atakowana zarówno z prawej, jak i liberalnej strony, co widzieliśmy w kampanii prezydenckiej. Rząd musi więc nie tylko negocjować ułatwienia dla gospodarstw domowych, ale też przedstawić ETS2 tak, aby nie wywołał on dużego sprzeciwu społecznego. Trudno sobie wyobrazić wdrażanie regulacji, która byłaby nie tylko bardzo uciążliwa finansowo, ale też zupełnie nieakceptowana przez obywateli.

K.Z.: Zgadzam się w stu procentach. Oprócz projektowania docelowego miksu paliw musimy też zakomunikować ludziom, w którą stronę zmierzamy – że celem jest niezależność energetyczna i bezpieczeństwo, a opłaty mają temu służyć. Teraz brakuje takiego jasnego przekazu – przełożenia celów z dokumentów strategicznych na język zwykłych ludzi, żeby wiedzieli, w jakie źródła ciepła warto inwestować. Wydaje mi się, że nie ma takiej kwoty, którą ludzie byliby skłonni płacić, jeśli opłata będzie postrzegana jedynie jako „zielony podatek” dla Brukseli.

J.S.: Zastanawiam się, czy przesunięcie wdrożenia ETS2 na 2028 r. nie sprawi, że władze będą mniej skłonne się do niego przygotowywać. Jesienią 2027 r. odbędą się wybory parlamentarne. Trudno sobie wyobrazić wprowadzenie bardzo uciążliwego dla obywateli systemu w roku wyborczym. Rząd może też odkładać trudne decyzje, bo nie wiadomo, co będzie po wyborach.

K.Z.: Od dłuższego czasu widać, że wprowadzenie opłat w tym momencie jest po prostu politycznie niemożliwe. Nie jest tak, że gdyby teraz nie udało się przesunąć ETS2, to rząd by zwarł szyki i go wprowadził. Nikt nie jest samobójcą politycznym. Niestety scenariusz, w którym rząd dalej niewiele robi, jest realny. To zadanie dla Komisji Europejskiej, która stara się bronić celów ETS2, żeby motywować państwa, wymagać od nich konkretnych przygotowań.

Z perspektywy rządu wyjście z proaktywnym planem dla gospodarstw domowych mogłoby przełamać impas, w którym teraz tkwimy – właściwie nie wiadomo, jaki jest nasz cel, poza ciągłym odsuwaniem i blokowaniem ETS2. Nie wiem, czy ktoś w rządzie byłby gotów przedstawić odważną wizję celów dekarbonizacji, ale uważam, że można na tym zbić pewien kapitał polityczny. Mówimy przecież o modernizacji milionów domów i przejściu na systemy ogrzewania, które są bardziej komfortowe w użytkowaniu. Podobnie w transporcie – gdyby komuś udało się posunąć naprzód walkę z wykluczeniem komunikacyjnym, ludzie by temu przyklasnęli. Można powiedzieć, że tutaj tkwi niewykorzystany potencjał.

J.S.: To wielka cywilizacyjna zmiana, która szuka swojego politycznego opiekuna. Czekamy.

Marcin Pijaj: Przepisy o Strefie Czystego Transportu (SCT) w Krakowie wchodzą w życie 1 stycznia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatruje skargę wniesioną przez wojewodę Krzysztofa Klęczara na uchwałę o SCT , ale nawet niekorzystny dla miasta wyrok WSA nie opóźni wdrożenia strefy, bo uchwała będzie obowiązywać do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy. Czy cokolwiek może jeszcze stanąć na przeszkodzie inauguracji strefy?

Łukasz Franek: Pewne są tylko podatki i śmierć, jak mawiał klasyk, ale na razie nie widzimy ryzyk, które sugerowałyby, że 1 stycznia strefa czystego transportu nie zacznie obowiązywać. W mieście są prowadzone rozmowy na szczeblu politycznym, prezydenta z wojewodą.

Czekamy na dwa wyroki, w tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie pierwszej uchwały [z listopada 2022 r. – przyp. red.], która częściowo pokrywała się z tą obecną. Wyrok NSA może nam dać pewne sugestie co do tego, jak sąd administracyjny patrzy m.in. na kwestie wielkości strefy. Będziemy mogli później wziąć je pod uwagę przy ewentualnych korektach.

M.P.: Ostatecznie strefa to duży obszar i relatywnie łagodne restrykcje. Skąd taki kształt? Jaki wpływ miały na to konsultacje społeczne?

Ł.F.: Na podstawie badań stężenia tlenków azotu (NO_x) w Krakowie minimalny obszar, który należało wziąć pod uwagę, wyznaczała III obwodnica. Problem w tym, że nie jest ona gotowa, i pewnie nie będzie jeszcze przez co najmniej 10 czy 20 lat. Jest ukończona jedynie od północy i południa miasta, a po wschodniej i zachodniej stronie granice strefy musiałyby być wyznaczane wirtualnie. Drugim problemem w kontekście III obwodnicy był fakt, że na jej granicy znajduje się wiele osiedli mieszkaniowych, na przykład na obszarze Kurdwanowa. Podczas konsultacji społecznych mocno wybrzmiewały obawy, że granica strefy przebiegałaby przez środek osiedla. To stworzyłoby sytuację, w której na jego terenie zostawiano by samochody, aby uniknąć opłat za wjazd do strefy, co nieuchronnie prowadziłoby do konfliktów społecznych. To właśnie wpłynęło na finalną decyzję Rady Miasta. IV obwodnica jako granica strefy nie generuje takich problemów, bo wyznacza spójne ramy i obejmuje większość obszaru przewidzianego pierwotnie pod strefę.

Nie zgodzę się natomiast do końca, że restrykcje są łagodne. Główna linia podziału w dyskusji o SCT przebiegała między osobami spoza Krakowa a jego mieszkańcami, którzy skorzystają z wyłączenia z wymogów strefy, co było obietnicą wyborczą prezydenta Miszalskiego. Uznano, że oczekiwanie, aby osoby, które znalazły się w obrębie strefy, z dnia na dzień zrezygnowały z posiadanych pojazdów, byłoby zbyt daleko idące. W tym sensie jest to złagodzenie pierwotnych założeń. Natomiast dla osób spoza Krakowa poprzeczka została podniesiona, bo wcześniejsza uchwała zakładała normy Euro 3 i 5, a w obecnej będą obowiązywać normy Euro 4 i 6. Przeprowadziliśmy symulacje, które wykazały, że gdybyśmy zostawili normy Euro 3 i 5, musielibyśmy zrezygnować ze wszelkich zwolnień, przede wszystkim dla mieszkańców. Inaczej nie osiągnęlibyśmy spadków zanieczyszczenia, wymaganych prawem i bardzo oczekiwanych przez krakowian.

M.P.: Konsultacje społeczne były dość burzliwe, przeciwnicy strefy głośno artykułowali sprzeciw. Czego głównie się obawiali? Czy zwracali uwagę na aspekty, których Zarząd Transportu Publicznego nie brał pod uwagę?

Ł.F.: Trudno wskazać jakieś konkretne, zupełnie nowe kwestie. Proszę pamiętać, że SCT konsultowaliśmy już kilkukrotnie, więc wiele uwag zostało uwzględnionych jeszcze w pierwotnej uchwale. Zgłaszano m.in. potrzebę zapewnienia dojazdu do placówek medycznych.

Natomiast te ostatnie konsultacje często dotyczyły nie tyle szczegółów funkcjonowania strefy, ile samej idei jej wprowadzania. Niestety, dyskusja momentami przybierała wymiar ideologiczno-polityczny, a nie merytoryczny. Z naszej strony staraliśmy się przedstawiać rzetelne argumenty i dane. Zawsze powtarzam, że nie jestem ideologicznie przywiązany do koncepcji SCT. Nie jestem ekspertem od emisji spalin, dlatego opieram się na wiedzy naukowców i ekspertów. Badania, które prowadziła m.in. prof. Czarnobilska z Uniwersytetu Jagiellońskiego, wykazały jasno, że dzieci mieszkające i uczęszczające do szkół w tzw. kanionach ulicznych – w odległości 100–200 metrów od najbardziej zanieczyszczonych arterii, takich jak Aleje Trzech Wieszczów – częściej mają objawy astmy i alergii, np. skarżą się na łzawienie oczu, drapanie w gardle czy katar sienny.

Widzimy też, że w Europie działa już ponad 300 stref czystego transportu i w każdej z nich – w większym lub mniejszym stopniu – notuje się spadek stężeń zanieczyszczeń. Tego właśnie oczekuje większość mieszkańców. Z różnych badań wynika, że 60–70 proc. krakowian popiera ideę wprowadzenia SCT i chce oddychać czystszym powietrzem.

M.P.: Aby strefa realnie przyczyniała się do poprawy jakości powietrza w Krakowie, konieczna jest skuteczna egzekucja jej przepisów. Przykład warszawskiej SCT pokazuje, że mimo obowiązywania prawa, w praktyce strefa nie działa. Jak Kraków chce prowadzić ewidencję pojazdów? Czy uczy się na doświadczeniach stolicy?

Ł.F.: Pracujemy nad skutecznym systemem kontroli. Jesteśmy na etapie dopracowywania szczegółów egzekucji przepisów – zarówno poprzez dedykowane patrole, jak i systemy preselekcji oparte na kamerach. Niestety, polskie przepisy nie pozwalają obecnie na w pełni automatyczne karanie kierowców za złamanie zasad SCT. Nie możemy tego robić ani my, ani Warszawa. Pod względem monitoringu mamy duży potencjał – w Krakowie działają już setki kamer, kolejne są w trakcie montażu w ramach miejskiego systemu monitoringu. Chcemy też korzystać z mobilnych zestawów do identyfikacji pojazdów.

Nasze podejście porównuję często do kontroli biletów w komunikacji miejskiej. Nie chodzi o to, żeby skontrolować każdego, ale żeby każdy wiedział, że kontrola jest możliwa. Planujemy, aby dziennie na ulicach operowało kilka zespołów dedykowanych wyłącznie sprawdzaniu przestrzegania zasad SCT. Dzięki temu mieszkańcy poczują, że przepisy faktycznie obowiązują. Nie planujemy jednak zaczynać od masowego karania. W pierwszych tygodniach działania strefy skupimy się na pouczaniu kierowców, którzy mogą być zwyczajnie nieświadomi zmian w prawie. Dopiero później przejdziemy do twardej egzekucji, z mandatami. W międzyczasie zapewne pojawią się pierwsze przypadki sporne – ktoś powie, że system go nie rozpoznał, że coś nie działa, że przepis jest nieprecyzyjny. To naturalne. Tak samo było przy wprowadzaniu stref płatnego parkowania – pierwsze mandaty trafiały do sądów, a przepisy były stopniowo doprecyzowywane.

M.P.: Skarga wojewody Klęczara dotyczy sytuacji mieszkańców innych małopolskich powiatów, którzy w przypadku niespełnienia norm będą musieli uiszczać opłaty za wjazd do strefy. Podobne zastrzeżenia zgłaszał poprzednik Klęczara, Łukasz Kmita z PiS. Biorąc pod uwagę, że Kraków odgrywa bardzo istotną rolę w życiu województwa, brak możliwości wjazdu będzie poważnym problemem dla wielu Małopolan. Czy miasto planuje wyjść naprzeciw ich oczekiwaniom?

Ł.F.: Staramy się działać w tym kierunku równolegle z projektowaniem strefy. Już teraz wzmacniany jest transport zbiorowy – zarówno autobusowy, jak i kolejowy – na poziomie metropolii. Na szczeblu wojewódzkim marszałek również robi bardzo dużo, by przywracać połączenia i likwidować tzw. białe plamy w komunikacji. Chodzi o to, by każdy, kto nie chce lub nie może wjechać do Krakowa samochodem, miał realną alternatywę.

Doświadczenia innych miast pokazują jednak, że ostatecznie to praktyka zweryfikuje rzeczywiste potrzeby. Podczas jednej z sesji rady miasta mieliśmy ciekawą dyskusję: ktoś zwrócił uwagę, że np. handlarze z giełdy towarowej będą musieli wnosić dodatkową opłatę, jeśli przyjadą samochodem. Pojawił się argument, że to niesprawiedliwe, że nikt nie przywiezie ziemniaków i w restauracjach ich zabraknie. Ktoś inny odpowiedział jednak, że skoro handel na tej giełdzie i tak kosztuje kilkadziesiąt złotych dziennie, to 2,50 zł więcej za wjazd do SCT nikogo nie zniechęci. Życie samo zweryfikuje te obawy.

Każda taka zmiana budzi emocje i opór, ale rzeczywisty wpływ na przyjezdnych poznamy dopiero w praktyce. Szacujemy, że ograniczenia dotkną około 20–25 proc. kierowców wjeżdżających do Krakowa – pojazdy pozostałych już spełniają wymogi. Część kierowców z pewnością stopniowo się dostosuje – wymieni samochód na nowszy, spełniający normy, albo przesiądzie się do transportu publicznego. Właśnie po to przewidzieliśmy trzyletni okres przejściowy z możliwością wjazdu po uiszczeniu opłaty. Chodzi o to, by zmiana była płynna, a nie gwałtowna.

M.P.: Dobrym remedium na brak samochodu byłoby wyczekiwane w Krakowie metro. Jak idą prace nad tym projektem?

Ł.F.: Wiemy już, czego chcemy i jak ma przebiegać linia metra. Obecnie skupiamy się na dwóch kluczowych aspektach. Po pierwsze – na montażu finansowym całego przedsięwzięcia. Drugi, równie ważny element, to etap przygotowawczy, który potrwa około czterech–pięciu lat. Obejmuje on cały proces planistyczny: przejście przez procedury środowiskowe i przygotowanie pełnego projektu budowlanego.

Każda duża inwestycja – niezależnie, czy to tramwaj, czy droga – wymaga bardzo solidnego zaplecza kompetencyjnego. W przypadku metra jest to szczególnie istotne. Dlatego tak ważne jest zbudowanie profesjonalnego zespołu, który będzie w stanie przeprowadzić Kraków przez ten proces – od decyzji środowiskowej po gotowy projekt. Specjalistów od budowy tuneli dla transportu szynowego nie ma w Polsce wielu, więc już teraz miasto koncentruje się na zebraniu odpowiednich ekspertów. Sam etap budowy – kiedy dokumentacja i przygotowania będą zakończone – to już techniczne działanie. Jak pokazują inne inwestycje kolejowe, np. trwająca budowa linii z Krakowa do Nowego Sącza, jeśli etap planistyczny jest dobrze przeprowadzony, dalsze prace przebiegają sprawnie. Wtedy to już tylko kwestia sprowadzenia maszyny drążącej i rozpoczęcia realizacji.

M.P.: Proces koncepcyjny i legislacyjny w sprawie krakowskiej SCT trwał bardzo długo. Co rekomendowalibyście innym miastom planującym wprowadzenie strefy na podstawie własnych doświadczeń z ostatnich miesięcy?

Ł.F.: Rzeczywiście, proces przygotowań był bardzo długi i dał nam wiele doświadczeń. Wiemy dziś, jak ważne jest, by działać w sposób partycypacyjny – prowadzić szerokie konsultacje społeczne, opierać się na danych i badaniach, a nie na emocjach. To podstawa. Z konkretnymi rekomendacjami dla innych miast jeszcze się wstrzymujemy – dopiero gdy strefa w Krakowie ruszy, będziemy mogli w pełni ocenić, co działa, a co wymaga poprawy. Na pewno jednak sugerowałbym jedno: nie myśleć, że skoro w danym mieście obecne normy zanieczyszczeń są spełnione, to nie trzeba nic robić. To podejście krótkowzroczne, bo jeśli przepisy zostaną znowelizowane zgodnie z nowymi normami WHO, to liczba miast, które będą musiały wprowadzić SCT, wyniesie w Polsce około dwudziestu.

Porównałbym to do sytuacji chorego, który mówi, że ma gorączkę, ale jeszcze nie wie jaką, więc nie musi iść do lekarza. Lepiej się zbadać, zdiagnozować i wiedzieć, na czym się stoi. Tak samo powinny postąpić miasta – nawet jeśli nie planują jeszcze wdrażania SCT, warto się tym tematem zainteresować i przeprowadzić podstawowe pomiary jakości powietrza. Dziś takie badania nie są kosztowne – wystarczy ustawić czujniki i przez dwa tygodnie sprawdzać, co faktycznie dzieje się w powietrzu. Dopiero wtedy można świadomie decydować, czy i jakie działania są potrzebne. W kolejnych latach – gdy Kraków i Warszawa pokażą pierwsze efekty – będziemy mogli dzielić się praktycznymi wnioskami i rekomendacjami. Ale już teraz warto, by miasta nie czekały, aż „będzie trzeba”, bo to kwestia zdrowia mieszkańców, a nie tylko prawnych wymogów.

***

Maciej Misztal: Już niedługo w życie wejdą przepisy o Strefie Czystego Transportu w Krakowie. Jak ocenia pan uchwałę przyjętą w tej sprawie?

Filip Jarmakowski: To krok w dobrą stronę, bo po prawie trzech latach dziwnych działań wokół strefy i jej założeń uchwała wreszcie została przyjęta. Daje ona szansę na poprawę jakości powietrza. Przyjęte normy – Euro 4 dla samochodów benzynowych i Euro 6 dla diesli – są całkiem rozsądne, ale z wymogów strefy wyłączeni zostali mieszkańcy miasta z samochodami zarejestrowanymi przed wprowadzeniem uchwały.

Badania pokazują, że przy obowiązującej wersji uchwały diesle niespełniające normy Euro 6 będą stanowić jedynie ok. 9 proc. całego ruchu, ale odpowiadać aż za 30 proc. emisji dwutlenku azotu. Widać więc, jak duży wpływ na jakość powietrza mają starsze, wysokoemisyjne pojazdy – i to strefa ma ograniczyć.

M.M.: Strefa budzi wiele kontrowersji na różnych poziomach. Chciałbym zacząć od tych na poziomie politycznym, czyli skargi wojewody, którą zajmuje się wojewódzki sąd administracyjny. Jak ocenia pan argumenty zawarte w tej skardze?

F.J.: Rolą wojewody jest niewdawanie się w polityczne dyskusje i bezstronna ocena lokalnego prawa. Natomiast oczywiście zarzut, że strefa faworyzuje mieszkańców Krakowa, wydaje się dosyć uzasadniony. Zresztą niektóre środowiska chciałyby, żeby wyłączone ze strefy było również całe województwo, co oczywiście od razu pozbawiłoby sensu funkcjonowanie strefy. Poprzednia uchwała została z kolei zaskarżona m.in. ze względu na niezbyt dobrze określone granice strefy, z czym można było się spierać, ponieważ uchwała jasno i wyraźnie precyzowała, że są to granice administracyjne Krakowa – myślę, że trudno określić to dokładniej.

M.M.: Niezależnie od tego, jaka będzie decyzja sądu, nie wywrze ona natychmiastowego skutku, więc uchwała wejdzie w życie 1 stycznia 2026 r. Czy coś innego mogłoby stanąć na przeszkodzie jej wdrożeniu?

F.J.: Strefy czystego transportu działają na całym świecie – zazwyczaj z bardzo dobrymi efektami, jak w Brukseli czy Londynie. Problemem mogą być jednak kwestie logistyczno-pragmatyczne, bo miasto musi wprowadzić systemy skutecznie egzekwujące przepisy. Moim zdaniem jest mała szansa, by działały one już od 1 stycznia.

M.M.: O jakich systemach mowa?

F.J.: W Krakowie przewidziano kilka wyłączeń ze strefy, proponowanych również przez nas i dosyć rozsądnych. Nie można zakazywać wjazdu do miasta osobom, które muszą korzystać z placówek niedostępnych gdzie indziej. Jesteśmy miastem wojewódzkim, więc mówimy np. o szpitalach czy placówkach medycznych. Konieczne jest powstanie systemu, w którym kierowca będzie mógł zarejestrować samochód na konkretny termin wizyty w takiej placówce. Pytanie więc, czy taki system powstanie na czas, bo do wejścia w życie strefy zostały dwa miesiące. A nawet jeśli powstanie, to na początku może nie zadziałać perfekcyjnie – np. przeciążyć się pierwszego dnia z powodu obłożenia, ilości logowań itd.

Osobnym problemem jest egzekwowanie przepisów. Sprawdzanie samochodów, które wjeżdżają do miasta, nie może niestety odbywać się automatycznie, musi to robić straż miejska. Jak wiemy, przepisy strefy w Warszawie nie są do końca egzekwowane. Na razie są tam tylko cztery kamery, które mogą odczytywać tablice rejestracyjne. W Krakowie ma być ich więcej, a system ma funkcjonować sprawniej. Wydaje się więc, że pierwszy kwartał 2026 r. będzie poligonem testowym dla przepisów uchwały.

M.M.: Czyli inauguracja legislacyjna jest niezagrożona, ale inauguracja praktyczna to już inna kwestia?

F.J.: Wydaje się, że tak. Teraz trzeba się skupić na tym, żeby strefa faktycznie działała. Myślę, że krakowska strefa, w porównaniu z warszawską, jest chyba przejrzyściej skonstruowana i nie przewiduje tak długich okresów przejściowych.

M.M.: Przejdźmy w takim razie do kontrowersji ze strony społecznej. Sam proces wprowadzania strefy był bardzo długi. Jak, pana zdaniem, zmieniała się opinia publiczna w tym czasie – jaka była na początku procesu, a jak wygląda dziś?

F.J.: W badaniach organizacji More in Common z 2025 r. ponad 60 proc. ankietowanych uważało, że SCT jest w Krakowie potrzebna. W debacie publicznej bardziej słychać jednak głosy przeciwników strefy, bo jej zwolennicy mają zwykle mniejszą motywację, by o tym mówić. Drugą, kluczową kwestią jest niezrozumienie samej idei SCT. Prawie zawsze jej przeciwnicy łączą ją z Zielonym Ładem, systemem ETS, globalnym ociepleniem i narracją o „złej, lewackiej Unii”. Tymczasem SCT dotyczy wyłącznie zanieczyszczeń transportowych i ich wpływu na nasze zdrowie – chodzi o poprawę jakości powietrza tam, gdzie to rzeczywiście potrzebne.

Kolejnym mitem jest przekonanie, że w SCT będą mogły poruszać się tylko samochody elektryczne, co oczywiście jest nieprawdą. Bardzo często pojawia się też argument o odbieraniu konstytucyjnie gwarantowanej osobistej wolności. Jednak art. 31 Konstytucji jasno mówi, że pewne wolności można ograniczać, jeżeli służy to dobru społecznemu i ochronie zdrowia – a właśnie taki jest cel SCT.

M.M.: Powiedział pan, że mieszkańcy Krakowa nie odczują znacząco konsekwencji wprowadzenia strefy. Natomiast problemem są gminy należące do obszaru metropolitalnego Krakowa. Czy wiadomo, jak wyglądał proces konsultacji pomiędzy Krakowem a gminami ościennymi?

F.J.: Jeśli chodzi o konsultacje, to skupiono się na mieszkańcach miasta. Wiem, że władze Krakowa rozmawiały z gminami zrzeszonymi w metropolii, ale ten proces odbył się trochę za późno. Gminy te podpisały list do Premiera Donalda Tuska i przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen z prośbą o możliwość wykorzystania pieniędzy z KPO dla samorządów wchodzących w skład metropolii miast, które mają wprowadzać SCT. Bo prawo nakłada obowiązek utworzenia strefy, ale nie idą za tym gigantyczne pieniądze. Środki te mogłyby tymczasem być przeznaczone na budowę sieci parkingów Park & Ride czy też rozwój transportu publicznego do okolicznych gmin.

M.M.: Ostatnio przedstawiono nową koncepcję budowy krakowskiego metra. Jak ocenia pan ten projekt w kontekście budowy systemu transportu publicznego, który mógłby być wygodną alternatywą dla samochodów?

F.J.: Jesteśmy, o czym się chyba często zapomina, drugim największym miastem w Polsce. O ile oficjalnie zameldowanych jest ok. 800 tys. mieszkańców, o tyle codziennych użytkowników miasta jest ok. 1,2 mln. To już jest całkiem sporo i to w mieście po prostu widać. Miasto nie jest z gumy, nie jest w stanie pomieścić więcej samochodów – nie chodzi tu tylko o tranzyt, ale o kwestie takie jak np. parkowanie. Nikt nie będzie burzył kamienic, żeby budować kolejny pas drogi, bo wiemy, co takie podejście zrobiło z miastami w zmotoryzowanych Stanach Zjednoczonych. Im więcej tworzymy infrastruktury dla jakiegoś środka transportu, tym bardziej zachęcamy do jego używania.

Nie da się zaspokoić potrzeb transportowych mieszkańców samą komunikacją indywidualną. Wydaje mi się, że metro ma być uzupełnieniem tego, co już mamy: dobrze działającej sieci tramwajowej, autobusów, szybkiej kolei. Otwarcie linii metra według planów ma odbyć się w 2035 r., co wydaje się bardzo optymistycznym założeniem, ale nie jestem urzędem i nie będę wyrokował.

M.M.: Rozmawialiśmy o kontrowersjach ze strony wojewody i gmin ościennych. A co z mieszkańcami Krakowa? Czy dwa miesiące przed wprowadzeniem SCT słychać w tramwajach czy na ulicach dyskusje na ten temat?

F.J.: Nie widać za bardzo dyskusji ani szczególnych kontrowersji. Myślę, że ludzie są już od trzech lat znudzeni i zmęczeni ciągłym, a także – jak mi się czasem wydaje – specjalnie kreowanym chaosem medialnym wokół wprowadzenia SCT. W październiku miasto rozesłało mieszkańcom ulotki informujące o terminie wejścia w życie strefy i zasadach jej funkcjonowania. Zresztą, jak wspominałem, badania More in Common pokazują, że ponad 60 proc. mieszkańców rozumie, na czym polega strefa, i ją akceptuje.

M.M.: Teraz chciałbym zapytać o wnioski. Kraków miał okazję uczyć się na błędach Warszawy. Czy udało się dzięki temu uniknąć podobnych problemów? Czy możemy już teraz wskazać rozwiązania, które Kraków wypracował, a inne miasta mogłyby uznać za dobrą praktykę przy wprowadzaniu SCT?

F.J.: SCT ma służyć poprawie jakości powietrza, przede wszystkim w zakresie stężenia dwutlenku azotu. Przepisy jasno wskazują, że w przypadku przekroczenia wskaźników zanieczyszczeń należy wprowadzić strefę. Problem w tym – i to jest, tak naprawdę trochę słuszny, argument przeciwników SCT – że w Krakowie czy Warszawie opieramy się na wynikach z zaledwie dwóch lub trzech stacji pomiarowych. Główny Inspektorat Ochrony Środowiska nie dysponuje wieloma czujnikami, nawet w dwóch największych polskich miastach. Mogę więc zrozumieć, gdy przeciwnicy SCT mówią, że wyniki są kiepskie, bo jedyny czujnik znajduje się przy ruchliwej ulicy.

Dlatego na początku tego roku prowadziliśmy duże badania na Śląsku przy użyciu tzw. samplerów pasywnych. To nie jedna czy dwie stacje GIOŚ, tylko kilkadziesiąt albo kilkaset samplerów – w przypadku Śląska było ich 700. Te wyniki nie wyglądają już tak różowo. W Krakowie, w którym robiliśmy badania w 2023 r., przy 44 punktach pomiarowych tylko trzy spełniały normy stężeń NO₂, które zaczną obowiązywać w 2030 r. Przypominam przy tym, że obecna norma, czyli 40 µg/m³, obowiązuje do 2030 r., a przyjęta w zeszłym roku nowa dyrektywa ws. jakości powietrza obniża ją do 20 µg/m³.

Najważniejsze, by stale monitorować, czy strefa przynosi efekty. Udało się nam przekonać włodarzy w Krakowie, żeby przed wprowadzeniem strefy ponownie przeprowadzić badania metodą samplerów pasywnych, co jest znacznie tańszym rozwiązaniem niż czujniki GIOŚ. Miasto stanęło na wysokości zadania i rozwiesiło 51 samplerów. Chcemy, żeby badania były prowadzone dwa razy w roku, tak by przez najbliższe lata funkcjonowania SCT mieć faktyczny obraz jej skuteczności. Jeżeli nie będzie poprawy jakości powietrza, strefę będzie można odpowiednio korygować.

M.M.: To bardzo ciekawe, ponieważ często oceniamy działania SCT przez liczbę wystawionych mandatów, a nie patrząc na stan powietrza.

F.J.: Dokładnie, to gubi się w całej narracji o strefie. SCT ma poprawiać jakość powietrza, która ma udokumentowany wpływ na nasze zdrowie. W Polsce mamy świetne badania dr Anety Desperak z Śląskiego Uniwersytetu Medycznego. W rozprawie pt. „Związek pomiędzy zanieczyszczeniem powietrza i częstością występowania ostrych schorzeń sercowo-naczyniowych oraz śmiertelnością mieszkańców aglomeracji górnośląskiej” przeanalizowano łącznie ponad 100 tys. przypadków hospitalizacji z powodu zawału serca, udaru mózgu, zatorowości płucnej i migotania przedsionków, a także ponad 14 mln wizyt w poradniach POZ w latach 2006–2014. Przy wzroście stężenia NO₂ ryzyko hospitalizacji ze względu na zawał serca wzrastało o 4 proc., udar mózgu – 5 proc., zatorowość płucną – 5 proc., migotanie przedsionków - 7 proc. Badania Uniwersytetu Jagiellońskiego pod nazwą NeuroSmog pokazują z kolei, że dzieci, które mieszkają czy poruszają się w miejscach o wyższym stężeniu zanieczyszczeń transportowych, wykazują słabsze funkcje poznawcze.

Przeciwnicy strefy nie zwracają jednak uwagi na takie badania. Zanieczyszczenia transportowe są mniej wyczuwalne niż te spowodowane spalaniem paliw stałych, przez co wiele osób je lekceważy. W Krakowie jeszcze kilka lat temu, wracając z miasta do domu, można było poczuć zapach wędzarni na swojej kurtce – teraz już tego nie ma.

M.M.: Wcześniej wspomniał pan o Brukseli i Londynie jako przykładach dobrego funkcjonowania SCT. Czego moglibyśmy się nauczyć od tych miast?

F.J.: Egzekucja, egzekucja, egzekucja. Jeżeli faktycznie decydujemy się na SCT, musimy ją konsekwentnie egzekwować. Jednocześnie bardzo ważny jest większy nacisk na rozwój alternatywnych form transportu. Badania sprzed kilku lat w Warszawie pokazały, że średnio w samochodzie jeździ 1,3 osoby. Samochód zajmuje dużą powierzchnię, a przy tym służy tylko jednej osobie, co jest wbrew jakiejkolwiek logice ekonomicznej. Tymczasem pozostałe formy transportu bywają traktowane po macoszemu.

Trzeba też uświadamiać mieszkańców miasta, że samochodem nie zawsze szybciej się przemieścimy, wiele życiowych spraw możemy załatwić nawet pieszo. Główną alternatywą powinien być transport zbiorowy, ale również rower sprawdza się doskonale, choć oczywiście nie każdy może z niego korzystać, a dla wielu przeszkodą bywa pogoda. Problemem pozostaje zbyt wolna modernizacja i budowa wygodnej infrastruktury rowerowej.

Jak już mówiłem, kluczem jest zrozumienie, po co wprowadzamy SCT. Wytłumaczenie mieszkańcom zagrożeń wynikających z zanieczyszczeń transportowych to już połowa sukcesu.

Krajobraz po rekonstrukcji

Pod koniec lipca premier Donald Tusk zdecydował się na rekonstrukcję rządu. Wymienił prawie połowę gabinetu, chcąc zbudować wrażenie nowego otwarcia. Zmiany pokazały, że priorytetem rządu jest obecnie umacnianie bezpieczeństwa i rozpędzanie gospodarki poprzez deregulację i obniżenie cen energii. Ma do tego prowadzić konsolidacja władzy w strategicznych obszarach, jak gospodarka czy energetyka, w których wcześniej odpowiedzialność była bardziej rozproszona między resortami. Tym samym przetasowania dotknęły również ministerstwa zaangażowane w walkę ze smogiem.

Główną zmianą w obszarze polityki klimatycznej rządu było utworzenie Ministerstwa Energii, które powstało z przekształcenia zlikwidowanego Ministerstwa Przemysłu. Nowy resort przejął również kontrolę nad elektroenergetyką i ciepłownictwem, dotychczas podlegającymi Ministerstwu Klimatu i Środowiska. Ministrem energii został Miłosz Motyka z PSL, wcześniej podsekretarz stanu w resorcie klimatu. W pierwszych dniach urzędowania Motyka pokazał determinację do inwestycji w OZE – na przykład w kontekście tzw. ustawy wiatrakowej – i zasugerował możliwość rewizji umowy społecznej zawartej w 2021 r. przez rząd Mateusza Morawieckiego z górnikami. Rekonstrukcja resortu klimatu nie wpłynęła na kształt i prace departamentów ministerstwa odpowiedzialnych za politykę antysmogową i promocję elektromobilności. Pokazała jednak słabość jego szefowej Pauliny Hennig-Kloski z Polski 2050, której nie udało się utrzymać resortu w nienaruszonym stanie. Sama długo była też typowana do odejścia.

Do konsolidacji władzy doszło również w obszarze gospodarki. Tusk zdecydował się na unię personalną resortów finansów oraz rozwoju i technologii. Ministrem finansów i gospodarki został dotychczasowy szef resortu finansów Andrzej Domański z KO. Ministerstwa jednak nadal będą funkcjonować oddzielnie. W Ministerstwie Rozwoju i Technologii swoją pozycję umocnił wiceminister Michał Jaros (KO). Dotychczas nadzorował m.in. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, któremu podlega Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB), gromadząca dane dotyczące źródeł ciepła i spalania paliw w budynkach. Umocnienie Jarosa nie przełoży się jednak na większą uwagę poświęconą tematowi termomodernizacji i polityki antysmogowej w pracach ministerstwa.

Podsumowując, rekonstrukcja nie powinna istotnie wpłynąć na działania rządu związane z poprawą jakości powietrzem. Trudno spodziewać się, by walka ze smogiem stała się priorytetem, ale nic też nie wskazuje na to, by zmiany w resortach miały zagrozić już działającym rozwiązaniom, jak program „Czyste powietrze”.

Program „Czyste powietrze”

Z końcem sierpnia wygasł okres przejściowy, który pozwalał rozliczać inwestycje rozpoczęte jeszcze przed marcową reformą programu i obejmował wydatki poniesione od wiosny 2024 r. Od 1 września kwalifikowane są już tylko koszty z ostatnich sześciu miesięcy. W połowie lipca uruchomiono natomiast specjalny, wąski nabór dla osób, które przed reformą zainstalowały kotły gazowe, a w nowej edycji „Czystego powietrza” straciły możliwość uzyskania wsparcia w związku z unijnym zakazem finansowania urządzeń na paliwa kopalne. Osobny nabór, z budżetem 70 mln zł ze środków programu FEnIKS, obejmuje wyłącznie inwestycje zakończone do 31 grudnia 2024 r. i zamyka ścieżkę dotacji dla tego typu źródeł ciepła.

Latem program zmagał się też z kolejnym już kryzysem wizerunkowym, nazwanym przez media „aferą rusztową”. Kontrole wykazały, że w części dotowanych kotłów na biomasę możliwa była nielegalna instalacja tzw. rusztów awaryjnych, umożliwiających spalanie węgla czy odpadów. W sierpniu Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy, który prowadzi listę zielonych urządzeń i materiałów, zawiesił 31 modeli kotłów na pellet, a wojewódzkie fundusze zaczęły wstrzymywać wypłaty w przypadkach budzących wątpliwości. Ministerstwo Klimatu zapowiedziało współpracę z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz organami ścigania. 2 września, po analizie dokumentacji i wyjaśnieniach producentów, wszystkie zawieszone urządzenia wróciły na listę, ale sprawa ujawniła słabości systemu weryfikacji.

Jak bumerang wraca też problem beneficjentów oszukanych przez nieuczciwych wykonawców. W lipcu Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej opublikował poradnik z instrukcjami, jak zgłaszać nadużycia i dochodzić swoich praw. Prezeska Funduszu Dorota Zawadzka-Stępniak zapowiedziała przygotowanie pakietu rozwiązań dla poszkodowanych, w tym czasowe zawieszenie windykacji wobec osób działających w dobrej wierze.

Do połowy września liczba wniosków złożonych od uruchomienia programu w 2018 r. przekroczyła 1,06 mln. Ich łączna kwota to ponad 40 mld zł, z czego dotychczas wypłacono 17,7 mld zł. W ramach nowej odsłony „Czystego powietrza” od kwietnia 2025 r. złożono natomiast blisko 31 tys. wniosków o łącznej wartości blisko 1,9 mld zł, a podpisano 10 tys. umów na 566 mln zł. Wypłaty sięgnęły jednak dotychczas jedynie 15 mln zł. Dane te pokazują dystans, jaki wciąż dzieli program od realizacji jego pierwotnych założeń – wymiany 3 mln źródeł ciepła do 2028 r.

Zmiany w prawie w związku z dyrektywą AAQD

W nadchodzących miesiącach resort klimatu będzie kontynuował prace nad dostosowaniem polskiego prawa do zaktualizowanej w 2024 r. unijnej dyrektywy w sprawie jakości powietrza (AAQD). Jej wdrożenie musi nastąpić do 11 grudnia przyszłego roku. W ministerstwie nad nowymi przepisami pracuje już specjalnie powołany w tym celu zespół. Od lipca resort zmaga się jednak z koniecznością wprowadzenia przepisów wymaganych przez obecnie obowiązującą wersję dyrektywy AAQD z 2008 r. W lipcu Komisja Europejska wniosła bowiem skargę do unijnego Trybunału Sprawiedliwości, wskazując, że Polska nie umożliwia obywatelom i organizacjom ekologicznym skutecznego zaskarżania w sądach programów ochrony powietrza. Obecne przepisy wymagają wykazania interesu prawnego, co sądy interpretowały bardzo restrykcyjnie. Prowadziło to do odrzucania skarg i ograniczało możliwość kontroli uchwał sejmików wojewódzkich.

Ministerstwo Klimatu i Środowiska wpisało już do wykazu prac rządu nowelizację prawa ochrony środowiska, która ma ułatwić dostęp do sądów w sprawach związanych z jakością powietrza. Nowe przepisy wprowadzają możliwość zaskarżania uchwał sejmików wojewódzkich dotyczących programów ochrony powietrza, ich aktualizacji oraz planów działań krótkoterminowych – nie tylko dla osób fizycznych mieszkających na obszarach objętych planami, ale również dla organizacji ekologicznych i przedsiębiorców prowadzących tam działalność. Termin na wniesienie skargi wyniesie sześć miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały.

Pociemniało, poszarzało – jesień, jak to tak

Po wygaśnięciu rządowych osłon z końcem czerwca rachunki za ciepło zaczęły rosnąć. W wakacje wielu odbiorców tego nie odczuło, otrzymując dopiero prognozy za miesiące grzewcze, ale podwyżki sięgają kilku, kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu procent. Rząd zdecydował się szybko wprowadzić bon ciepłowniczy – nowe świadczenie dla gospodarstw domowych spełniających kryteria dochodowe i korzystających z ogrzewania systemowego. Ustawa, uchwalona przez Sejm i i przyjęta bez poprawek przez Senat, oczekuje teraz na podpis prezydenta. Wnioski będzie można składać od 3 listopada do 15 grudnia 2025 r., a wsparcie obejmie okres od 1 lipca 2025 r. do końca 2026 r. Wysokość dopłat zależy od taryfy i wyniesie od 500 do 1750 zł w bieżącym sezonie, a w przyszłym roku – maksymalnie 3500 zł. Instrument ma obowiązywać do końca 2026 r. i stabilizować sytuację najmniej zamożnych odbiorców.

Problemem jest jednak to, że bon nie obejmie wszystkich. Poza systemem wsparcia znalazły się spółdzielnie i wspólnoty z własnymi kotłowniami, w których ceny energii cieplnej bywają jeszcze wyższe niż w sieciach systemowych. To właśnie stamtąd płyną dziś najgłośniejsze sygnały o rosnących kosztach. Dla lokatorów oznacza to podwójne obciążenie: brak rządowego wsparcia i konieczność radzenia sobie z coraz droższym paliwem na własną rękę.

Forum Energii w raporcie z 18 września wskazuje jednak, że wysokie taryfy to tylko część obrazu. Fundamentem problemu pozostaje niska efektywność energetyczna budynków, które pochłaniają zbyt dużo energii, oraz wciąż silne uzależnienie systemów ciepłowniczych od paliw kopalnych. Eksperci podkreślają, że bez równoczesnej modernizacji budynków i odchodzenia od węgla i gazu rachunki będą rosły niezależnie od bonów i krótkoterminowych interwencji państwa.

To sprawia, że nadchodzące miesiące mogą być początkiem szerszej dyskusji o przyszłości ciepłownictwa – podobnie jak kryzys cen prądu w 2022 r. uruchomił debatę o transformacji energetyki. Jeśli tej jesieni rozmowy o rachunkach przerodzą się w dyskusje o modernizacji i bezpieczeństwie całego systemu, kryzys może stać się impulsem do długo odkładanych zmian – w tym do zintensyfikowania prac nad strategią dla ciepłownictwa, wielokrotnie zapowiadaną przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska, a teraz przez Ministerstwo Energii.

Zanim przejdziemy do oceny polskiego przywództwa w Radzie UE, warto nakreślić geopolityczne tło przesilenia, w którym Warszawa przejmowała prezydencję po Węgrzech – kraju od lat budzącego poważne zastrzeżenia w kwestii poszanowania europejskich wartości i zasad praworządności. Podobne kontrowersje dotyczyły również polityki polskiego rządu w latach 2015–2023. Rok 2024, tuż po zmianie władzy w Polsce, okazał się dla całej wspólnoty czasem równie burzliwym co poprzednie: wiele państw doświadczyło masowych protestów rolników kwestionujących założenia Europejskiego Zielonego Ładu; w miastach i na uniwersytetach rozbrzmiewały głosy solidarności z ludnością palestyńską w reakcji na milczenie Brukseli wobec działań Izraela. Jednocześnie coraz dotkliwiej odczuwalne były skutki zmian klimatycznych – susze, powodzie, pożary, fale upałów i ekstremalne ulewy na nowo definiowały codzienność wielu regionów Unii. Polska znalazła się w samym centrum tych nawarstwiających się kryzysów, a nieudolność mediów w wyjaśnianiu ich istoty i wzajemnych zależności oddawała pole dezinformacji, potęgując poczucie zagubienia i społecznego niepokoju.

Równolegle za wschodnią granicą wciąż toczyła się pełnoskalowa wojna – już drugi rok z rzędu, z coraz bardziej dramatycznymi skutkami dla regionu. Na granicy z Białorusią trwała hybrydowa operacja destabilizacyjna, a w przestrzeni informacyjnej – nieustanna wojna narracyjna, której celem było podsycanie napięć społecznych i erozja zaufania do instytucji. Wszystko to sprzyjało nie tylko pogłębianiu kryzysu migracyjnego, lecz także coraz wyraźniejszemu pęknięciu wewnątrz samej Unii. Społeczne poparcie dla dalszego wspierania Ukrainy i utrzymywania sankcji wobec Rosji słabło – nie tylko pod wpływem rosyjskiej dezinformacji, lecz również w wyniku buntu przeciwko niespójnej i często cynicznej polityce wielu europejskich stolic, w tym Warszawy, w odniesieniu do sytuacji na Bliskim Wschodzie.

Na ten geopolityczny zamęt nałożył się dodatkowo wyjątkowo niefortunny kalendarz wyborczy, między innymi w Polsce, gdzie kampania prezydencka rozpoczęła się niemal równocześnie z objęciem przez kraj prezydencji. Zwycięstwo narracji spod znaku MAGA za Atlantykiem szybko znalazło oddźwięk nad Wisłą, nadając ton kampanii prezydenckiej. Coraz donośniej rozbrzmiewały głosy podważające sens integracji europejskiej, polityk klimatycznych, praw kobiet, osób migranckich i mniejszości, a także samych wartości, na których zbudowano wspólnotę.

W tych okolicznościach przed polską prezydencją stanęła zasadnicza alternatywa: albo obrać kurs na odważną obronę europejskich wartości, odbudowę społecznego zaufania oraz wzmacnianie odporności wspólnoty poprzez konsekwentną realizację długofalowych celów Zielonego Ładu, albo wpisać się w dominujący trend transatlantycki, kładący nacisk na zbrojenia, zaostrzenie polityki migracyjnej i deregulację prawa uwierającego biznes – kosztem celów klimatycznych. Zdecydowano się na tę drugą ścieżkę.

Z pozycji organizacji społecznej trudno stwierdzić, czy była to decyzja suwerenna i przemyślana, czy raczej wybór wymuszony przez presję układu geopolitycznego i rosnącą zależność od kierunku obranego przez Stany Zjednoczone. Niewątpliwie w wielu kręgach zwyciężyło przekonanie, że „nie ma już klimatu dla klimatu”, zapominając przy tym, że źródła większości współczesnych kryzysów tkwią w niezrównoważonym modelu gospodarki – zwłaszcza tej opartej na paliwach kopalnych importowanych z Rosji, Bliskiego Wschodu i USA – a odpowiednio zakomunikowane, sfinansowane i zrealizowane polityki klimatyczne nie są unijną utopią, a strategią na ich rozwiązanie.

Na szczęście wśród wielu osób zaangażowanych po stronie rządowej w przygotowanie prezydencji dostrzegaliśmy nie tylko świadomość skali wyzwań, ale również autentyczną gotowość do ich podjęcia. Dawało to nie złudzenie, lecz realną nadzieję, że wśród filarów bezpieczeństwa zgłaszanych przez Polskę znajdzie się także miejsce na kwestie fundamentalne z perspektywy przyszłych pokoleń: bezpieczeństwo klimatyczne i zdrowie dzieci – ich prawo do dorastania w bezpiecznym środowisku, oddychania czystym powietrzem, dostępu do zdrowej lokalnej żywności, rzetelnej edukacji oraz ochrony przed dezinformacją i nieuczciwymi praktykami marketingowymi.

W tym duchu opracowaliśmy szereg szczegółowych rekomendacji dla prezydencji, obejmujących m.in. walkę z zanieczyszczeniami powietrza, reformę systemu zrównoważonej mobilności i czystego transportu, wzmocnienie sprawiedliwego systemu żywnościowego, wdrożenie zasad gospodarki o obiegu zamkniętym i rozszerzonej odpowiedzialności producenta, walkę z wykluczeniem transportowym i greenwashingiem, a także uwzględnienie w działaniach resortowych edukacji klimatycznej i zdrowotnej. Równolegle apelowaliśmy o wpisanie problemu dezinformacji klimatycznej do agendy prac Rady UE ds. Środowiska (ENVI), traktując go jako jedno z kluczowych zagrożeń dla spójności i skuteczności unijnych polityk.

Choć wiele z tych rekomendacji – zwłaszcza w obszarach rolnictwa, transportu i rozwoju – zostało przez właściwe resorty zignorowanych, Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Edukacji Narodowej oraz ministerka ds. społeczeństwa obywatelskiego wykazały otwartość na dialog. To dawało nadzieję, że niektóre z naszych priorytetów – zwłaszcza te dotyczące prawa do oddychania czystym powietrzem w ramach profilaktyki chorób cywilizacyjnych, zdrowia psychicznego dzieci, a także przeciwdziałania dezinformacji – znajdą swoje odzwierciedlenie na agendzie działań prezydencji.

Gdy podczas spotkań i konferencji mówiliśmy o politykach klimatycznych jako narzędziu profilaktyki zdrowia publicznego oraz budowy społecznej odporności na kryzysy, przytakiwano z uznaniem. Jednak wystarczyło wyjść z sali konferencyjnej i włączyć wiadomości. Główna narracja? Wydatki na zbrojenia i deregulacja prawa. Zderzenie było bolesne – z jednej strony intensywna, merytoryczna praca dziesiątek organizacji społecznych, które złożyły wiele konkretnych rekomendacji, przygotowały ekspertyzy, wzięły udział w konsultacjach i forach (również pod egidą prezydencji). Z drugiej – spektakularny brak tych głosów w agendzie medialnej i politycznym przekazie dnia.

Nie sposób było nie odnieść wrażenia, że w tej grze karty zostały już rozdane, a nasze argumenty, rekomendacje, wnioski w ogóle nie miały wagi. Były traktowane jak ozdobniki – potrzebne, by dokumenty wyglądały inkluzywnie, ale nie na tyle istotne, by wpływały na kierunek polityk. Po rozstrzygnięciu wyborów prezydenckich w USA fasadowość tego dialogu stawała się coraz bardziej odczuwalna. Z Warszawy płynęły wyraźne sygnały, że Polska zamierza raczej tonować niż wzmacniać unijne ambicje klimatyczne. Podejmowano decyzje o zwiększeniu wydatków wojskowych kosztem funduszy spójności i transformacji. Równocześnie, w związku z trwającą kampanią wyborczą, w mediach dominowały komunikaty o sile przemysłu, „walce z migrantami” i odporności na „zielony terror Brukseli”.

I choć oficjalnym hasłem polskiej prezydencji było „Bezpieczeństwo, Europo”, to nieoficjalnie pobrzmiewało „Deregulate, baby, deregulate!”. O ile nikt nie neguje potrzeby zmniejszania biurokracji przekraczającej możliwości małych gospodarstw rolnych czy ekologicznych firm, o tyle trudno było oprzeć się wrażeniu, że pod pretekstem upraszczania prawa przemycono serię działań, które uderzają w fundamenty ochrony środowiska i praw społecznych. A jeśli w ciągu kilku tygodni można rozmontować przepisy negocjowane latami – z udziałem ekspertów, stron społecznych i naukowych analiz – to co zostaje z idei demokratycznego stanowienia prawa w UE?

Przykład? Reforma Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). W imię deregulacji, pod naporem lobbyingu wielkich organizacji producenckich, naciskano na osłabienie środowiskowych zabezpieczeń, ignorując przy tym krytykę naukowców, organizacji społecznych i nawet części instytucji unijnych. Zignorowano konsensus wypracowany latem 2024 r. pomiędzy środowiskami rolniczymi i ekologicznymi – być może jedną z nielicznych nadziei na zrównoważony rozwój tego sektora.

Ale deregulacja w obszarze WPR to tylko czubek góry lodowej. Od lutego Komisja Europejska złożyła cztery kolejne pakiety deregulacyjne, tzw. Omnibusy, które miały ograniczyć biurokrację o 25 proc. W praktyce ich efektem była cicha rozbiórka wielu regulacji środowiskowych i społecznych – bez przejrzystości, bez konsultacji, bez twardych danych. Weźmy pierwszy z brzegu Omnibus, uderzający w dyrektywę o należytej staranności przedsiębiorstw (Corporate Sustainability Due Diligence Directive, CSDDD), którą latami wypracowywano po to, by zmusić duże korporacje działające na terenie Unii do zapobiegania, minimalizowania i rozliczania naruszeń praw człowieka (takich jak praca dzieci, łamanie praw pracowniczych) oraz działalności szkodliwej dla środowiska (wylesianie, zanieczyszczanie itp.). Pod wpływem presji na deregulację z dyrektywy zniknęły obowiązkowe plany klimatycznej transformacji, wyłączono sektor finansowy i drastycznie ograniczono liczbę objętych nią podmiotów. Przyglądające się temu banki uprzedzają, że bez obowiązku raportowania klimatycznego nie będą w stanie oceniać inwestycji jako „zielonych”.

Niepokojącym symbolem deregulacyjnej gorączki jest też decyzja Komisji Europejskiej o całkowitym wycofaniu projektu dyrektywy o zielonych deklaracjach (tzw. Green Claims Directive) – kluczowego narzędzia do walki z tzw. greenwashingiem. Dyrektywa, która miała wprowadzać obowiązek niezależnej weryfikacji zielonych haseł marketingowych, została odrzucona nagle, na finiszu negocjacji, pomimo alarmujących danych o skali dezinformacji ekologicznej. Za jej odrzuceniem opowiedziały się dwie największe frakcje polityczne: Europejska Partia Ludowa i Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy, uznając projekt za zbyt uciążliwy dla firm. Ta bezprecedensowa decyzja zapadła dosłownie na dzień przed planowanym porozumieniem z Radą i Parlamentem, co z budzi poważne zastrzeżenia z punktu widzenia przejrzystości procesu legislacyjnego w sprawach dotyczących ochrony konsumentów i środowiska.

Nic więc dziwnego, że na dźwięk słowa „deregulacja” stronie społecznej zapala się czerwona lampka – bo gdzie kończy się upraszczanie biurokracji, a gdzie zaczyna rozbiór praw człowieka i ochrony przyrody? Dla wielkich graczy biznesowych taka deregulacja to same zyski i owszem, mniej formularzy. Ale dla społeczeństw – to więcej smogu, pestycydów, chemikaliów, śmieci, zanieczyszczeń, kosztów zdrowotnych i publicznych. Jak pokazuje przykład procedur związanych z rozwojem odnawialnych źródeł energii – problem często leży nie tyle w przepisach chroniących środowisko, co w absurdach biurokracji, braku odpowiedniej komunikacji, zasobów ludzkich i spójnych regulacji krajowych na etapie transpozycji prawa unijnego. Przekonanie, że deregulacja będzie panaceum na wszystkie bolączki, jest iluzoryczne, i przy okazji pogłębia poczucie oddalenia instytucji od obywateli, którzy coraz głośniej zadają pytanie: w czyim interesie tak naprawdę działa dziś władza?

Dominujący w debacie wątek deregulacji nie oznaczał na szczęście całkowitego zaniechania działań na rzecz ochrony środowiska i klimatu. Warto podkreślić, że Polska odegrała pozytywną rolę w finalizacji rozporządzenia o monitoringu gleb (Soil Monitoring Law), które w przyszłości może stać się jednym z filarów unijnej polityki ochrony zasobów naturalnych i zrównoważonego rolnictwa. Jako przewodnicząca Rady UE aktywnie uczestniczyła również w działaniach na rzecz wdrożenia drugiego etapu porozumienia z Kunming-Montreal (KM-GBF), przyjętego w ramach Konwencji o różnorodności biologicznej (CBD). Polska wspierała zarówno negocjacje finansowe dotyczące międzynarodowych mechanizmów wdrażania tego porozumienia, jak i koordynację prac nad unijnym prawodawstwem i politykami środowiskowymi mającymi na celu zahamowanie utraty bioróżnorodności i odbudowę ekosystemów w skali globalnej.

Wśród sukcesów wymienić należy także zamknięcie negocjacji w sprawie rewizji rozporządzenia o pojazdach wycofanych z eksploatacji (End-of-Life Vehicles, EVL), mającego istotne znaczenie dla rozwoju gospodarki o obiegu zamkniętym w sektorze motoryzacyjnym. Zaktualizowane przepisy mają na celu zwiększenie poziomu odzysku i recyklingu materiałów, ograniczenie ilości odpadów trafiających na składowiska oraz poprawę projektowania pojazdów z myślą o ich późniejszym demontażu i ponownym wykorzystaniu części.

Wysoko oceniane jest również nadanie przez polską prezydencję rangi priorytetu przeciwdziałaniu dezinformacji, w tym dezinformacji klimatycznej. W tym kontekście warto podkreślić też profesjonalną organizację nieformalnego spotkania ministrów środowiska w Warszawie, podczas którego – mimo ograniczonej przestrzeni decyzyjnej – w sposób zgodny z postulatami społeczeństwa obywatelskiego poruszono kluczowy temat zwalczania dezinformacji dotyczącej kwestii środowiskowych. Dyskusja objęła m.in. celowe podważanie zaufania do nauki, manipulowanie przekazem dotyczącym transformacji energetycznej oraz upolitycznianie debaty o klimacie. Wielokrotnie wskazano także na rosnące znaczenie zdrowia psychicznego dzieci i młodzieży jako obszaru wymagającego szczególnej ochrony przed negatywnym wpływem dezinformacji oraz polaryzacji nasilającej się w mediach społecznościowych.

Rozczarowanie budzi jednak brak konkretnych działań mających na celu wdrożenie dostępnych już instrumentów przeciwdziałania dezinformacji i patologiom cyfrowym. Choć na poziomie unijnym obowiązuje Akt o usługach cyfrowych (Digital Services Act, DSA), który formalnie powinien obligować platformy internetowe do ograniczania szkodliwych treści, zwiększenia przejrzystości algorytmów oraz zapewnienia skutecznych mechanizmów moderacji, jego egzekwowanie pozostaje fragmentaryczne i niewystarczające. W praktyce platformy cyfrowe nadal bez większych konsekwencji rozpowszechniają treści antynaukowe, antyklimatyczne, polaryzujące i dezinformujące – szczególnie szkodliwe dla dzieci i młodzieży, a także procesów demokratycznych, zwłaszcza w okresach kampanii wyborczych. Brak zdecydowanej reakcji ze strony unijnych (i krajowych) regulatorów wobec big techów ujawnia jeden z najbardziej dotkliwych deficytów europejskiej polityki bezpieczeństwa cyfrowego – nie tyle technologiczny, co polityczny.

Wyraźnym symbolem rozminięcia się priorytetów polskiej prezydencji z potrzebami zarówno klimatycznymi, jak i zdrowotnymi obywateli, pozostaje obszar transportu. Sektor drogowy odpowiada w Europie za znaczną część emisji pyłów zawieszonych i tlenków azotu, które bezpośrednio przyczyniają się do chorób układu oddechowego i krążenia, przedwczesnych zgonów, nowotworów, problemów neurorozwojowych u dzieci oraz neurodegeneracyjnych u seniorów. Mimo wysokiego rachunku kosztów zdrowotnych i kosztów importu ropy zasilającej ten sektor, tematy takie jak wdrożenie systemu ETS2 (obejmującego emisje z transportu drogowego), przyszłość silników spalinowych, rozwój transportu zbiorowego, mobilności aktywnej czy tworzenie stref czystego transportu niemal całkowicie zniknęły z unijnej agendy polskiej prezydencji.

Zarówno w Brukseli, jak i w krajowej kampanii prezydenckiej widoczny był lęk przed otwartą debatą o konieczności transformacji mobilności – być może dlatego, że uderza ona w utrwalony społecznie model transportu indywidualnego, wspieranego przez lobby motoryzacyjne. Rozmowy o normach emisji czy reformie rynku samochodowego były odkładane lub rozwadniane, mimo że mają fundamentalne znaczenie dla zdrowia i jakości życia milionów Europejczyków – zwłaszcza w Polsce, w której notowane są przekroczenia dopuszczalnych norm zanieczyszczeń powietrza przez ponad 100 dni w roku, a roczne koszty zdrowotne z tym związane liczone są w miliardach złotych.

Warto przypomnieć, że wraz z początkiem polskiej prezydencji kraje Unii rozpoczęły prace nad transpozycją nowej, ambitniejszej dyrektywy o jakości powietrza (Ambient Air Quality Directive, AAQD), przyjętej przez Parlament Europejski w 2024 roku. Dokument ten zaostrza dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń, nakłada obowiązek poprawy monitoringu oraz – co szczególnie istotne – wzmacnia ochronę tzw. grup wrażliwych, takich jak dzieci, osoby starsze i przewlekle chore. Jednym z kluczowych elementów nowego prawa jest zapewnienie obywatelom i organizacjom społecznym skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości – w tym prawa do zaskarżania krajowych planów ochrony powietrza, jeśli te są nieskuteczne lub niezgodne z unijnymi standardami.

W teorii prezydencja stanowiła więc idealny moment, by Polska, dotąd postrzegana jako najgorszy uczeń w klasie w zakresie jakości powietrza, zademonstrowała swoją gotowość do zmiany tego wizerunku i wykorzystała nową dyrektywę jako impuls do stworzenia wspólnotowego standardu walki ze smogiem – szczególnie z myślą o dzieciach i innych grupach wrażliwych. Niestety, choć temat nie zniknął całkowicie z mapy wydarzeń towarzyszących prezydencji i bardzo mocno wpisywał się w priorytety zdrowotne dotyczące profilaktyki chorób cywilizacyjnych oraz zdrowia psychicznego młodzieży, nie został wyniesiony do rangi osobnego priorytetu.

Jednym z wydarzeń objętych honorowym patronatem prezydencji (a także kilku ministerstw: zdrowia, edukacji, klimatu oraz społeczeństwa obywatelskiego), które mocno akcentowało potrzebę działań w tym obszarze, była natomiast polsko-duńska konferencja „Schools of Resilience – szkoły dla zdrowia, klimatu i bezpieczeństwa”. Wydarzenie to było dla nas pretekstem do zaprezentowania nordyckiego podejścia do budowania społecznej odporności na kryzysy, m.in. poprzez transformację środowiska szkolnego: od zdrowych, efektywnych i samowystarczalnych energetycznie budynków, przez adaptację do zmian klimatu, zrównoważoną mobilność i planowanie przestrzenne, po przeciwdziałanie polaryzacji społecznej, uzależnieniom cyfrowym i dezinformacji. Zbiór dobrych praktyk przedstawionych podczas konferencji ma posłużyć jako impuls do bardziej ambitnych i przede wszystkim międzysektorowych działań w tych obszarach.

Warto dodać, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska zapowiedziało też prace nad wdrożeniem tzw. stref buforowych wokół szkół – rozwiązań chroniących dzieci przed smogiem i emisjami z transportu drogowego. Mechanizm ten ma zostać ujęty w planach działań naprawczych tworzonych przez samorządy województw w ramach programów ochrony powietrza (POP), obowiązujących w sytuacjach przekroczeń dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń. Resort zapowiedział również opracowanie wytycznych, które umożliwią uwzględnienie działań takich jak „szkolne ulice” – ograniczających ruch samochodowy w bezpośrednim otoczeniu placówek edukacyjnych. Choć to krok we właściwym kierunku i rezultat dialogu z organizacjami społecznymi, walka o czyste powietrze nie została jednak wyniesiona przez Polskę do rangi priorytetu na forum unijnym.

Trudno to interpretować inaczej niż jako zmarnowaną szansę, tym bardziej że na finiszu polskiej prezydencji Komisja Europejska skierowała przeciwko Polsce skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE. Zarzuty dotyczą m.in. braku skutecznych mechanizmów zapewniających obywatelom i organizacjom społecznym dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach związanych z ochroną powietrza – co jest nie tylko naruszeniem konwencji z Aarhus, lecz również przejawem deficytu partycypacji, który osłabia zaufanie społeczne, paraliżuje mechanizmy kontroli obywatelskiej i obniża skuteczność polityk środowiskowych na wszystkich szczeblach władzy.

Symptomatyczne w tym kontekście są nasilające się oskarżenia pod adresem organizacji pozarządowych, w tym wobec Fundacji ClientEarth, za sprawą której Komisja wszczęła postępowanie wobec Polski. W przestrzeni medialnej pojawiają się zarzuty o nadmierne wpływy NGO, a Parlament Europejski powołał nawet komisję śledczą ds. ich finansowania – o strukturze przypominającej rozwiązania z podręczników nieliberalnych reżimów. Polska prezydencja na razie nie zaproponowała otwarcie mechanizmów legislacyjnych wzmacniających społeczeństwo obywatelskie – zarówno w zakresie dostępu do sądów, jak i ochrony przed SLAPPami (strategicznymi pozwami przeciwko partycypacji publicznej) czy nękaniem. W obliczu rosnącej liczby spraw środowiskowych trafiających do sądów, taka bierność niepokoi – i legitymizuje działania wymierzone w społeczeństwo obywatelskie.

Z perspektywy organizacji społecznej polską prezydencję oceniam więc jako sprawną technicznie i dobrze rokującą pod względem organizacyjnym, ale – w obliczu napięć geopolitycznych i narastających nastrojów społecznych w całej Unii – również jako zmarnowaną szansę na zbudowanie przekonującej alternatywy wobec rosnących tendencji nacjonalistycznych.

To mogła być prezydencja, która łączy odwagę z troską, odpowiedzialność klimatyczną z empatią społeczną, a Unię z jej obywatelami. Nie była. Skupiona na deregulacji i bezpieczeństwie militarnym, dryfowała w stronę zimnowojennego modelu, coraz bardziej oderwanego od potrzeb społecznych. Tymczasem na ulicach Europy nie słabnie opór przeciwko wizji Europy prezentowanej przez polską prezydencję – a jego symbolem pozostaje flotylla wolności z Gretą Thunberg na pokładzie.

Prezydencja to przywilej, ale i współodpowiedzialność za wartości, obrany kierunek i konkretne decyzje. W tym sensie polska prezydencja była nie tylko rozczarowaniem. Była ostrzeżeniem. Jeśli Europa będzie dalej przedkładać kontrakty i interesy wielkich korporacji nad prawa człowieka, a czołgi nad klimat – przegra. Nie z Putinem, a z samą sobą.

Już niebawem pałeczkę przejmie Królestwo Danii – państwo, które tę „utopijną” w oczach wielu polskich liderów wizję polityki klimatycznej od lat wciela w życie nie jako slogan, lecz jako codzienną praktykę bezpieczeństwa i odporności. Tam inwestycje w wysokie standardy prawa, ochronę środowiska i redukcję emisji idą w parze z konkurencyjnością i innowacyjnością, ale też z troską o zdrowie publiczne, dobrostan obywateli i społeczną równowagę – również tę zakorzenioną w filozofii codziennego hygge, której tak brakuje dziś w politykach publicznych.

Dania nie deklaruje odporności na kryzysy. Dania ją konsekwentnie projektuje, wdraża i umacnia – z polityczną dojrzałością, asertywnością wobec korporacji łamiących zasady i spokojną nieugiętością wobec nieobliczalnych przywódców. Gospodarka o obiegu zamkniętym, innowacyjne budownictwo i odnawialne źródła energii, regulacje chroniące dzieci w środowisku cyfrowym, ograniczenia dla big techów i edukacja klimatyczna jako systemowy fundament – to nie katalog ambicji, lecz codzienna praktyka.

To właśnie stamtąd Europa może dziś czerpać najwięcej – o ile Polska, również jako sojusznik, nie wybierze roli hamulcowego. Bo dziś nie chodzi już o spór lewicy z prawicą. Chodzi o zdolność zrozumienia współczesności i odpowiedzialność za to, w jakim kierunku potoczy się przyszłość. Tego właśnie najbardziej zabrakło mijającej polskiej prezydencji: odwagi, wizji i politycznej wyobraźni. Kolejna taka szansa za 13 lat – o ile wtedy jeszcze będzie co ratować.

Gdy w kampanii wyborczej transformacja energetyczna i klimat stają się tematami niewygodnymi, przemilczanymi lub bagatelizowanymi, tym bardziej warto spojrzeć na tę część rzeczywistości z perspektywy samorządów. Z pewnością obraz ten nie jest jednolity w skali kraju – postępy dużych miast, z racji ich możliwości finansowych, mogą przewyższać dotychczasowy dorobek mniejszych ośrodków (choć i tu znaleźć można lokalnych liderów). W tym miejscu chciałbym przedstawić perspektywę i aktualny kontekst wdrażania polityki klimatycznej w największych polskich miastach. Pretekstem do swego rodzaju przeglądu bieżącej sytuacji i ujęcia jej z lotu ptaka jest przystąpienie Unii Metropolii Polskich (UMP) do współpracy z NetZeroCities przy budowaniu krajowej platformy dialogu w ramach unijnej misji na rzecz neutralnych klimatycznie i inteligentnych miast (Misja Miast) – instrumentu badań i innowacji Komisji Europejskiej w programie Horyzont Europa.

Niedawnym kamieniem milowym wdrażania polityki klimatycznej w polskich miastach było uzyskanie 7 maja br. w Wilnie przez Łódź, Kraków, Rzeszów, Warszawę oraz Wrocław certyfikatów Komisji Europejskiej potwierdzających jej akceptację dla tzw. kontraktów klimatycznych. Polscy członkowie Misji Miast otrzymali wyróżnienia – Mission Label – potwierdzające jakość opracowanej przez nich diagnozy oraz ich szczegółowych planów. Miasta te rozwinęły i skonkretyzowały swoją politykę klimatyczną, tworząc m.in. program zobowiązań klimatycznych oraz plany osiągnięcia neutralności klimatycznej (Climate Neutrality Action Plan) i inwestycji klimatycznych (Climate Neutrality Investment Plan). Pokazały tym samym, że miejskie strategie klimatyczne mogą być konkretne, mierzalne i możliwe do wdrożenia. Podejmując dodatkowy wysiłek, stały się też ambasadorami aktywnej i ambitnej polityki miejskiej, którą można replikować w pozostałych europejskich i polskich miastach. Warto tu szczególnie podkreślić udział w Misji Miast Rzeszowa, który – jako miasto średniej wielkości – może być punktem odniesienia i bezpośrednim przykładem dla wielu ośrodków w Polsce.

Dzięki udziałowi w międzynarodowych inicjatywach oraz wdrażaniu instrumentów krajowych polskie miasta nie tylko poznały swoje potrzeby i oczekiwania w zakresie zielonej polityki, ale także zyskały świadomość tego, czy rząd rzeczywiście integruje działania samorządów z dobrze wyznaczonymi kierunkami polityki krajowej. Niestety, pomimo deklaracji i pewnych gestów, miasta wciąż nie znalazły w stronie rządowej stałego partnera, który koordynowałby ich wielowątkowe wysiłki w ramach różnych działów administracji rządowej. Transformacja energetyczna i wdrażanie polityk klimatycznych w miastach podlegają bowiem kompetencji wielu resortów: Ministerstwa Klimatu i Środowiska, Rozwoju i Technologii, Przemysłu, Cyfryzacji, Aktywów Państwowych oraz Funduszy i Polityki Regionalnej. Potrzeba skoordynowania działań, które mogłyby przełożyć się na realne zmiany, staje się więc tym większa. Miasta zdobyły już ekspercką wiedzę w zakresie podejmowanych planów klimatycznych – wiedzą na przykład, jakie działania i zmiany legislacyjne są potrzebne, aby zlikwidować występujące bariery. Powtarzają, że państwo ma swoje cele, a miasta dokładają swój wkład w ich realizację. Ambitnym samorządom brakuje dziś jednak realnego partnerstwa ze strony rządowej oraz stałej platformy współpracy i koordynacji wdrażania polityki klimatycznej.

Problem ten jest widoczny na wielu płaszczyznach. Przykładowo, transformacja energetyczna nadal nie przewiduje podmiotowego udziału jednostek samorządu terytorialnego, choć to one mogłyby stanowić kluczowe ogniwo w rozwoju energetyki obywatelskiej. Lista niewysłuchanych postulatów – również tych legislacyjnych – jest długa. Obejmuje zarówno kwestie z pozoru prozaiczne, takie jak potrzeba zoptymalizowania funkcjonalności Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków, jak i potencjalnie wymagające interwencji na poziomie europejskim – np. regulację wymiany zasobów i energii w sektorze komunalnym poza reżimem zamówień publicznych. Warto zwrócić przy tym uwagę, że postulaty samorządów w zakresie transformacji energetycznej, zgłaszane w ramach „rządowego ruchu deregulacji”, nie uzyskały jak dotąd akceptacji, mimo że analogiczne postulaty środowisk przedsiębiorców zmaterializowały się w postaci procedowanych projektów ustaw.

Symptomatyczny dla obecnych kierunków polityki krajowej jest przy tym majowy ruch Komisji Europejskiej, która zgodziła się na przesunięcie 25 mld zł z Krajowego Planu Odbudowy – pierwotnie przeznaczonych na zieloną transformację miast – na utworzenie w Polsce Funduszu Bezpieczeństwa i Obronności. Biorąc pod uwagę również fakt, że Polska wciąż nie zakończyła prac nad dokumentami strategicznymi, w tym aktualizacją Krajowego Planu na rzecz Energii i Klimatu (KPEiK), należy stwierdzić, że główne kierunki transformacji oraz szczegóły wdrażania polityki klimatycznej nie zostały jeszcze w Polsce przesądzone. Również w tym przypadku brakuje skutecznej koordynacji na poziomie krajowym, która uwzględniałaby głos miast. Tymczasem działania wynikające z KPEiK – jak przyspieszenie tempa termomodernizacji, modernizacja budynków (z priorytetowym podejściem do eliminacji węgla), przejście na bezemisyjne budownictwo (zarówno budynków publicznych, jak i nowych inwestycji), a także ograniczanie ubóstwa energetycznego oraz wycofywanie węgla z gospodarstw domowych – bez wątpienia wymagają zaangażowania samorządów. Wśród postulatów dotyczących współpracy miast z rządem w obszarze polityki klimatycznej i jej wdrażania podkreślić należy również rozwój narzędzi cyfrowych wspierających kompleksowe planowanie i zarządzanie transformacją klimatyczną, a także zapewnienie stabilności i modernizację systemów ciepłowniczych.

Także na poziomie unijnym nie wszystko wygląda optymistycznie. Ważnym kontekstem dla wdrażania planów klimatycznych pozostają trwające prace nad przyszłym budżetem Unii Europejskiej oraz zasadami finansowania krajów członkowskich. Komisja Europejska zaproponowała, aby przyszły budżet unijny na lata 2028–2034 zawierał plan dla każdego państwa członkowskiego, który obejmowałby wydatki na reformy i inwestycje. Ponadto zapowiedziano utworzenie nowego Europejskiego Funduszu Konkurencyjności, który miałby wspierać strategiczne sektory i kluczowe technologie. Sugerowano również, że budżet unijny powinien być zabezpieczony mechanizmem warunkowości, który umożliwia wstrzymanie wypłat w razie uznania, że dane państwo nie przestrzega zasad praworządności. Otwartym pytaniem pozostaje więc, czy utrzymany zostanie dotychczasowy aktywny udział regionów poszczególnych państw we wdrażaniu polityk, czy też przeważy centralistyczne podejście Komisji Europejskiej, które zakłada wprowadzenie planów krajowych i możliwości blokowania dostępu do pieniędzy. Z perspektywy samorządów taki kierunek rodzi potencjalne zagrożenie dla realizacji miejskich planów i inwestycji. Miasta uczestniczące w Misji Miast apelują więc do instytucji unijnych o zapewnienie bezpośrednich środków finansowych na realizację inwestycji zaplanowanych w ramach projektu.

Wyzwaniem dla jednostek samorządu terytorialnego pozostaje współuczestnictwo podmiotów zewnętrznych we wdrażaniu polityki klimatycznej, a jego przezwyciężenie może wymagać zaangażowania administracji centralnej. Wynikający z przyszłego budżetu unijnego wzrost znaczenia instrumentów dłużnych względem form dotacyjnych wymaga od miast znalezienia i aktywizacji kapitału prywatnego, a w przyszłości być może również szerszego wykorzystania zielonych obligacji. Udział podmiotów zewnętrznych w realizacji miejskich planów klimatycznych oznacza również współpracę z przedsiębiorcami oraz operatorami sieci na terenie miasta. Jest ona niezbędna, bo bezpośrednie działania samorządów mogą ograniczyć emisje w granicach miasta jedynie o 7 proc., podczas gdy dominująca ich część pozostaje w gestii podmiotów zewnętrznych, w tym spółek Skarbu Państwa. Co więcej, efektywne planowanie i zarządzenie energią w mieście, a także przeprowadzanie termomodernizacji budynków, wymagają współpracy z operatorami działającymi na terenie gminy w zakresie dostępu do danych. To obszar, który wymaga także przeglądu obowiązujących regulacji prawnych. Dodatkowym zadaniem dla miast jest angażowanie i aktywizacja mieszkańców, a także budowanie zaufania społecznego poprzez komunikowanie efektów zrealizowanych działań oraz ich wymiernych korzyści środowiskowych i społecznych.

Istotnym kontekstem, który wpływa dziś na opracowywanie i wdrażanie polityk klimatycznych w miastach UMP, jest również podjęcie prac nad regulacją funkcjonowania związków metropolitalnych. W marcu 2025 r. w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów opublikowano projekt ustawy w sprawie utworzenia związku metropolitalnego w województwie pomorskim. Co ważne, projekt ten przewiduje, że związek metropolitalny będzie zobowiązany do realizowania zadań w zakresie adaptacji do zmian klimatu i ochrony środowiska. Taki wymóg nie funkcjonował w dotychczasowych przepisach regulujących funkcjonowanie jedynej jak dotąd metropolii w Polsce – Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii w województwie śląskim. Przyjęcie ogólnopolskich i uniwersalnych rozwiązań dotyczących kształtu ustrojowego metropolii może wzmocnić skuteczność wdrażania polityk klimatycznych.

Nowoczesne miejskie plany klimatyczne, które zaczęły powstawać w Polsce, stają się całościowym spojrzeniem na miasto – jego funkcje i wewnętrzne współzależności. Stanowią one swego rodzaju podstawę ekologicznej urbanistyki. W ramach ich opracowywania i wdrażania powinna nastąpić integracja danych technicznych i społecznych. Niezbędne będzie do tego zapewnienie wsparcia na poziomie rządowym – nie tylko finansowego, ale i instytucjonalnego. Może to nastąpić poprzez stworzenie skutecznej i integrującej różne resorty platformy krajowej, na której miasta, resorty i partnerzy zewnętrzni nawiążą dialog i będą mówić wspólnym językiem.

Między grudniem a lutym przeprowadziliśmy ankietę, w której zbadaliśmy, jak władze polskich miast podchodzą do walki ze smogiem, termomodernizacji i transformacji energetycznej. W naszym badaniu wzięły udział 33 miasta o różnej wielkości, położeniu i sytuacji smogowej. Cztery z badanych ośrodków liczą ponad 200 tys. mieszkańców, cztery – między 150 a 200 tys., osiem znajduje się w przedziale 50–100 tys., a aż 13 to miasta poniżej 50 tys. mieszkańców. Najwięcej odpowiedzi uzyskaliśmy z województw śląskiego i mazowieckiego – odpowiednio osiem i cztery. Żadne odpowiedzi nie spłynęły natomiast z lubuskiego, podlaskiego, zachodniopomorskiego i wielkopolskiego.

Ankieta dotyczyła szeroko pojętej polityki klimatyczno-środowiskowej prowadzonej przez miasta w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem działań antysmogowych. Składała się z czterech głównych bloków tematycznych: sytuacji smogowej i działań informacyjnych, funkcjonowania miejskich systemów ciepłowniczych, wdrażania programu „Czyste powietrze”, a także zielonej transformacji i adaptacji do zmian klimatu.

Pytania dotyczyły m.in. uchwał antysmogowych, kontroli antysmogowych i polityki informacyjnej, ubóstwa energetycznego, struktury miksu energetycznego oraz działań własnych miast w zakresie programu „Czyste powietrze”. Poruszały także kwestie planów adaptacyjnych do zmian klimatu oraz działań wspierających osiągnięcie neutralności klimatycznej, takich jak rozwój odnawialnych źródeł energii, zieleni miejskiej czy transportu zeroemisyjnego. Miasta oceniały również jakość współpracy z władzami centralnymi i wskazywały potencjalne ulepszenia w tym zakresie.

Miasta sygnalizują, że jednym z najpoważniejszych wyzwań we wdrażaniu polityk antysmogowych są ograniczenia finansowe. Zarówno realizacja inwestycji infrastrukturalnych, jak i prowadzenie programów wspierających mieszkańców w wymianie źródeł ciepła czy termomodernizacji budynków, wymagają znacznych nakładów, których samorządy często nie są w stanie pokryć ze środków własnych. Problemem jest również niewystarczające wsparcie ze strony obecnych programów dotacyjnych – ich skomplikowane procedury, ograniczony zakres i czasochłonność pozyskiwania środków zniechęcają zarówno miasta, jak i mieszkańców. Kolejną barierą, którą zgłaszają miasta, jest brak odpowiednich narzędzi prawnych umożliwiających skuteczne egzekwowanie przyjętych przepisów, takich jak zakaz palenia węglem czy obowiązek likwidacji tzw. kopciuchów. Istotnym wyzwaniem pozostaje także niski poziom świadomości ekologicznej części mieszkańców oraz silny opór wobec zmian, które mogą wiązać się z dodatkowymi kosztami lub zmianą przyzwyczajeń w codziennym życiu. Miasta podkreślają, że skuteczna walka ze smogiem wymaga nie tylko inwestycji, ale również zmiany postaw społecznych i długofalowej edukacji.

W odpowiedziach samorządów wyraźnie wybrzmiewa potrzeba silniejszego wsparcia ze strony administracji centralnej: zarówno finansowego, jak i organizacyjnego. Miasta postulują przede wszystkim zwiększenie skali dostępnych środków na działania antysmogowe – w szczególności na programy wymiany źródeł ciepła, termomodernizację budynków mieszkalnych, rozwój ekologicznego transportu publicznego oraz systemów monitorowania jakości powietrza. Równie istotna jest potrzeba uproszczenia procedur uzyskiwania wsparcia, gdyż obecnie obowiązujące zasady są zbyt skomplikowane, co ogranicza ich efektywność i realny zasięg. Samorządy oczekują również jasnych, konsekwentnych regulacji prawnych na poziomie krajowym – chodzi przede wszystkim o ustanowienie ogólnopolskich standardów jakości paliw, wprowadzenie zakazu sprzedaży przestarzałych pieców, ułatwienie egzekwowania przepisów przez straże miejskie oraz wsparcie w zakresie kontroli emisji z transportu. Miasta wskazują także na konieczność prowadzenia szeroko zakrojonych kampanii edukacyjnych na poziomie ogólnopolskim, które budowałyby społeczne zrozumienie dla polityk antysmogowych i promowałyby proekologiczne postawy. Oczekiwane jest również wsparcie w zakresie budowy i utrzymania systemów raportowania, umożliwiających śledzenie postępów w realizacji celów środowiskowych. Miasta są zgodne, że bez wyraźnego i systemowego zaangażowania państwa, lokalne działania nie będą w stanie przynieść trwałej poprawy jakości powietrza.

Wśród odpowiedzi samorządów na pytanie o największe trudności we wdrażaniu polityk antysmogowych oraz oczekiwane formy wsparcia ze strony administracji centralnej, szczególnie interesujące i różnorodne były stanowiska Nowego Targu, Warszawy, Katowic i Rzeszowa. Ich głosy ukazują, jak złożone i zróżnicowane są wyzwania w zależności od lokalnego kontekstu.

Nowy Targ zwrócił uwagę na istotny problem dynamicznych i niespójnych zmian w polityce ekologicznej i energetycznej na poziomie krajowym i unijnym. Przykładem są zmieniające się wytyczne dotyczące źródeł ogrzewania – początkowo promowany był ekogroszek, następnie gaz, a obecnie kładzie się nacisk na całkowite odejście od paliw kopalnych. Taka niestabilność budzi nieufność mieszkańców i zniechęca ich do inwestycji w modernizację źródeł ciepła, które są kosztowne i wymagają długoterminowego planowania. Warszawa podkreśliła problem nieefektywnego wykorzystania zasobów kadrowych, wynikający z niejasności w kwestii źródeł finansowania. Doradcy energetyczni finansowani ze środków wojewódzkich nie mogą angażować się w działania związane z programem „Czyste powietrze”, mimo że ich kompetencje idealnie odpowiadają potrzebom programu. Stolica sugeruje konieczność lepszej koordynacji między poziomem krajowym i regionalnym oraz stworzenia spójnego systemu finansowania i podziału zadań. Katowice z kolei wskazały na bariery prawne utrudniające modernizację budynków podlegających ochronie konserwatorskiej, których w ścisłym centrum miasta jest bardzo wiele. Miasto postuluje zmiany w ustawie o ochronie zabytków, które umożliwiłyby przeprowadzenie kompleksowej termomodernizacji takich obiektów. Rzeszów zaproponował zwiększenie wsparcia merytorycznego dla samorządów w postaci szkoleń oraz narzędzi do monitorowania i egzekwowania przepisów antysmogowych. Tego typu działania mogłyby znacząco zwiększyć skuteczność lokalnych polityk antysmogowych.

Z ocen i rekomendacji samorządowców wyłania się klarowny obraz, w którym kluczowym wyzwaniem w walce o lepszą jakość powietrza jest usprawnienie współpracy między samorządami a państwem. Zaprezentowana 20 marca 2025 r. przez ministerkę klimatu i środowiska Paulinę Hennig-Kloskę nowa wersja programu „Czyste powietrze”, który jest głównym narzędziem centralnego wsparcia dla samorządów w walce ze smogiem, odpowiada na część wskazanych w ankiecie postulatów, w większości jednak w sposób ograniczony.

Miasta domagały się ustrukturyzowania systemu wsparcia dla beneficjantów programu „Czyste powietrze”. W tym celu reforma wprowadza system operatorów, których zadaniem będzie wsparcie beneficjentów programu znajdujących się w najgorszej sytuacji finansowej. Rolę operatorów docelowo mają pełnić gminy, ale relatywnie niskie nakłady na wsparcie dla nich mogą okazać się niewystarczające. Nowa wersja programu nie przewiduje też pomocy merytorycznej dla operatorów. Miasta oczekują lepszej cyrkulacji informacji między samorządami, która pozwoliłaby podnieść poziom udzielanego wsparcia. Ministerstwo Klimatu i Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) nie uwzględniły również kwestii niedopuszczania doradców energetycznych finansowanych przez samorząd wojewódzki do pracy przy programie „Czyste powietrze”. Problem ten zgłaszała w naszej ankiecie Warszawa.

Reforma programu nie przyniosła odpowiedzi na najczęściej zgłaszany przez miasta postulat: zwiększenie ilości środków przeznaczanych na dofinansowywanie wymiany źródeł ciepła. Ministerstwo i NFOŚiGW poinformowały, że program zasili 10 mld zł z unijnego Funduszu Modernizacyjnego. Jak wyliczył Polski Alarm Smogowy, taka kwota wystarczy najpewniej na rok funkcjonowania programu. Nadal nie przedstawiono natomiast wieloletniego planu finansowania, o co samorządy i trzeci sektor apelują do władz od dłuższego czasu.

Poza zmianami w systemach wsparcia takimi jak ostatnia reforma „Czystego powietrza”, samorządy słusznie zwracają uwagę na konieczność wzmocnienia ich kompetencji w innych obszarach, na przykład w kontekście kontroli przepisów antysmogowych. Miasta zauważają, że obecnie przepisy dotyczące praktyk w tym zakresie są niejasne i pozostawiają szerokie pole do interpretacji, co przekłada się na mniejszą skuteczność kontroli.

Miasta oczekują też większego zaangażowania władz centralnych w podnoszenie kompetencji samorządów w zakresie walki ze smogiem. Wprowadzony w nowej wersji „Czystego powietrza” system operatorów odpowiada na potrzebę jasnych ram działania, ale nie zapewnia samorządom doradztwa i wsparcia merytorycznego. Następnym krokiem po stronie władz centralnych mogłoby być stworzenie forów współpracy między samorządami lub repozytoriów wiedzy, które pomogłyby szkolić doradców energetycznych, szczególnie w najmniejszych miejscowościach, które mogą mieć problem z wygospodarowaniem środków na szkolenie takich urzędników.

Na problemy nierozwiązane przez państwowe programy takie jak „Czyste powietrze” miasta starają się reagować samodzielnie. Niektóre z badanych przez nas ośrodków prowadzą własne programy dofinansowujące wymianę nieekologicznych źródeł ciepła. Programy walki z niską emisją wprowadziły m.in. Bielsko-Biała, Elbląg, Kielce, Ruda Śląska, a także wszystkie największe ośrodki. Miasta wykazują kreatywność również na innych polach, takich jak kontrola przepisów, pomiary zanieczyszczeń czy doradztwo. W pierwszym obszarze pomysłowością wyróżnia się Warszawa. Stołeczny magistrat rekomenduje, aby straż miejska przy kontrolach posługiwała się uniwersalnym formularzem, obejmującym nie tylko urządzenia grzewcze, ale też odpady, ścieki, azbest i jakość paliwa. Taki formularz pozwalałby na efektywną ocenę wielu aspektów przy jednej wizycie. Kontrole mają nie tylko charakter prewencyjny, ale też edukacyjny – kontrolerzy informują mieszkańców o przepisach i dostępnych formach wsparcia. W kontekście pomiarów wyróżnia się Bytom, który za dotację z budżetu województwa śląskiego zakupił mobilne laboratorium pomiarowe, dzięki któremu może elastycznie badać stan powietrza w różnych częściach miasta. Takie rozwiązanie może być szczególnie przydatne w mniejszych ośrodkach, w których często jest tylko jedna stacja pomiarowa. Gliwice realizują program „Redukujesz – Zyskujesz”, który ma na celu zwiększenie efektywności energetycznej budynków poprzez optymalizację parametrów pracy węzłów cieplnych. Dzięki korekcie tzw. krzywych grzewczych odbiorcy mogą zmniejszyć zużycie ciepła nawet o 10 proc. rocznie bez utraty komfortu cieplnego, co przekłada się na niższe rachunki i redukcję emisji CO₂. Program obejmuje m.in. regulację 180 węzłów cieplnych w budynkach zarządzanych przez TBS-y.

Niektóre miasta we własnym zakresie walczą też z ubóstwem energetycznym. Większość z analizowanych przez nas ośrodków skupia się na realizacji państwowych programów, jak „Stop smog”, ale kilka wykazało się większą kreatywnością i wprowadziło własne formy wsparcia. Zakresem udzielanej pomocy na tle innych miast wyróżnia się Bielsko-Biała, która wypłaca ubogim mieszkańcom pięć rodzajów zasiłku, m.in. na zakup opału i inne koszty związane z ogrzewaniem. Podobne wsparcie, w formie bonów energetycznych czy dodatków osłonowych, realizują również Kraków, Nowy Targ, Ruda Śląska, Wałbrzych, Zamość, Rzeszów i Kielce. W Nowym Targu można też uzyskać zwolnienie z podatku od nieruchomości na budynki ogrzewane ekologicznie. Warszawa prowadzi szeroko zakrojone działania na rzecz przeciwdziałania ubóstwu energetycznemu w budynkach z miejskiego zasobu komunalnego, modernizując je energetycznie. Remonty i modernizacje są finansowane z budżetu miasta, Funduszu Dopłat w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego oraz Funduszy Europejskich. Miasto realizuje także podłączenie budynków do miejskiej sieci ciepłowniczej, eliminując nieefektywne źródła ciepła. Działania mają na celu poprawę efektywności energetycznej oraz obniżenie kosztów ogrzewania dla mieszkańców.

Ankieta pokazuje, że samorządy liczą na większe zaangażowanie władz centralnych we wsparcie lokalnych działań antysmogowych. Oprócz większych środków potrzebne jest zwiększenie wsparcia merytorycznego. Ostatnia reforma programu „Czyste powietrze” zapewne pomoże wyeliminować nadużycia, ale Ministerstwo Klimatu i NFOŚiGW powinny uzupełnić działania zaradcze o bardziej proaktywną postawę w usprawnianiu codziennego funkcjonowania programu i innych form polityki antysmogowej.

Współpraca: Ignacy Zieliński